Бюджетное регулирование финансовых потоков

Рассматривая динамические формы бюджетного регулирования, целесообразно выделить два потока бюджетных ресурсов: «восходящий« поток денежных средств, формирующий доходы государственного бюджета, и «нисходящий«, обеспечивающий дополнительные поступления централизованных финансовых ресурсов из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации.

Механизмы формирования «восходящего» потока определяются государственной налоговой политикой и закрепляются надолговременной основе налоговым законодательством.

Текущее регулирование осуществляется посредством ежегодного закрепления долей отдельных федеральных налогов, поступающих в бюджеты субъектов Федерации.

Регулирование движения «нисходящего» потока осуществляется в Российской Федерациипосредствомметодов бюджетного финансирования, субсидирования (оказания финансовой помощи), кредитования и гарантирования.

Управление движением финансовых потоков по уровням бюджетной системы должно обеспечить максимально возможную сбалансированность бюджетного устройства федеративного государства.

В федеративном государстве различают «вертикальную« и «горизонтальную« сбалансированность бюджетной системы.

Механизм распределения средств между бюджетами разных уровней должен быть ориентирован на решение двуединой задачи — вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов.

Иначе говоря, этот механизм, с одной стороны, должен быть настроен на корректирование «вертикальных» диспропорций — устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены заданным бюджетным уровнем; с другой — на выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных регионах.

Следуя логике этой формулировки и рассматривая ее в ракурсе движения финансовых потоков, первое, что необходимо определить, — это целевую направленность сдвигов в территориальной и хозяйственной структуре общества.

Целевой ориентацией движения финансовых потоков должны быть следующие критерии:

• рост объемов производства как в целом по стране, так и в территориальном разрезе;
• рост реальных доходов граждан, проживающих на этих территориях.

Эти критерии во многом взаимосвязаны и взаимообусловлены и в совокупности означают ориентацию финансовой политики государства на увеличение внутреннего совокупного общественного спроса (производственного и потребительского).

Отвечая на вопрос, какие средства должны быть направлены на обеспечение сбалансированности бюджетной системы, проследим движение следующих финансовых потоков.

Во-первых, это перераспределение бюджетных потоков, включающее в себя:

• Перераспределение бюджетных доходов («восходящий» поток государственных денежных средств) между федеральным центром и регионами через механизм налогов (закрепление налоговых доходов за уровнями бюджетной системы и расщепление основных федеральных, региональных и местных налогов).
• Перераспределение бюджетных расходов («нисходящий» поток государственных денежных средств) между федеральным центром и регионами. Оно осуществляется по следующим направлениям:
• Прямые (непрограммные) расходы федерального бюджета в регионах за счет средств, выделяемых министерствам и ведомствам (ведомственная структура расходов федерального бюджета).
• Прямые инвестиции из федерального бюджета посредством финансирования федеральных инвестиционных, целевых программ.
• Косвенные инвестиции из федерального бюджета в социальное развитие посредством финансирования социальных программ развития регионов и расходования средств целевых бюджетных фондов.
• Долевое участие государства в инвестициях коммерческих структур и предоставление в рамках бюджета развития государственных гарантий под проекты, осуществляемые юридическими лицами.

Финансовая помощь из вышестоящего бюджета — это:

• прямые трансферты;
• средства, выделяемые на возвратной основе (бюджетные ссуды);
• целевая финансовая помощь.

Во-вторых, это средстварегиональных и местных бюджетов.

В-третьих, это перераспределениё государственных внебюджетных средств. Оно осуществляется через:

• социальные государственные внебюджетные фонды;
• отраслевые и ведомственные целевые внебюджетные фонды.

В-четвертых, это негосударственные финансовые потоки (собственные средства предприятий, привлеченные средства и кредитные ресурсы коммерческих банков).

Результатом такого анализа должен стать ответ на вопрос: «Какую часть финансовых ресурсов целесообразно централизовать на федеральном уровне для того, чтобы обеспечить оптимальное сочетание интересов государства, регионов, хозяйствующих субъектов и граждан?»

Ответ на этот вопрос означает выбор приоритетов государственной финансовой политики:

• либо эти приоритеты ориентируются на необходимость любой ценой и при любых обстоятельствах обеспечить в полном объеме за счет внутренних ресурсов обслуживание государственного долга (это суть сегодняшней политики государства);
• либо эти приоритеты ориентируются на необходимость государственного стимулирования внутреннего совокупного общественного спроса.

В этом случае акценты в приоритетах смещаются в плоскость региональной политики (ее социальных и инвестиционных аспектов).

Бюджетные отношения, выполняя свои экономические функции, реализуются в правовом пространстве. И именно важность общественных отношений, складывающихся в процессе формирования и исполнения государственного бюджета, обусловили необходимость их урегулирования.

С этих позиций сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетноналогового устройства государства заключается в нормативнозаконодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон — федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

Проблемы бюджетного федерализма не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны. Бюджетный федерализм — это не что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентирован^ ном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации.

Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетнофинансовую политики государства. Это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления. Проблема бюджетного федерализма — это, прежде всего, проблема взаимоотношений государства и его граждан посредством организации рационального движения потоков финансовых ресурсов.

Соответственно выход из социально-экономического кризиса, сохранение и укрепление территориальной целостности страны и федеративных основ Российского государства предполагают формирование и осуществление со стороны федерального центра активной финансовой политики по отношению к регионам.

Компромисс этих интересов может быть достигнут только при условии обеспечения экономического развития регионов. В этих условиях можно и нужно говорить о реформе межбюджетных отношений (о совершенствовании механизмов оказания финансовой помощи субъектам Федерации из федерального бюджета), но только как об одном из элементов целостной системы государственного бюджетного регулирования.

Экономический потенциал государства формируется не на уровне центральной власти, а создается в регионах. Поэтому сегодня для России проблема самодостаточности экономического потенциала регионов становится главной.

Для достижения максимального макроэкономического эффекта необходимо разработать стратегические концепции государственных расходов и доходов. При этом необходимы государственные гарантии проведения курса бюджетной политики, выгодной обществу в целом и ориентированной на обеспечение взаимосвязи основных социально-экономических ориентиров с финансовыми методами достижения намеченных результатов.

При таком понимании бюджетного федерализма меняется лейтмотив формирования финансовой базы государства. Услуги власти все более приобретают смысл платного служения гражданам в рамках ясного двустороннего контракта. Однако дім того чтобы практически реализовать такое понимание бюджетного федерализма, необходимо с помощью государственной бюджетной политики решить несколько важных проблем.

Первая проблема касается разграничения расходных бюджетных полномочий между Федерацией и ее субъектами. При этом основной вопрос заключается в том, власти какого уровня должны обеспечивать финансирование расходов по выполнению тех или иных государственных функций. Это, в свою очередь, требует оптимального распределения ответственности между различными уровнями власти и повышения эффективности расходования средств. Такой подход предполагает разграничение предметов ведения и распределение функций по финансированию тех или иных расходов между субъектами Федерации и Федерацией в целом и соответственно перегруппировку расходной части консолидированного бюджета.

Вторая проблема предполагает рациональное закрепление доходных источников бюджетов за уровнями власти. Обеспечение финансовой самостоятельности территорий означает не только распределение ответственности между уровнями бюджетной системы по самостоятельному осуществлению определенных видов расходов, но и обеспечение реальных возможностей получения источников доходов для этого. В России недостатки действующей модели бюджетного выравнивания проявились прежде всего в уязвимости доходной части как федерального, так и территориальных бюджетов, поскольку, как оказалось, регионы могут не выполнять своих обязательств по перечислению налогов в центральный бюджет, а центральные органы власти могут произвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты. Это стало одной из главных причин острых бюджетных конфликтов.

Третья проблема касается построения единой системы бюджетного выравнивания в краткои долгосрочном аспектах. Сегодня все более усиливающаяся “трансферизация” финансовой помощи регионам из федерального бюджета создает вредную иллюзию о бюджетном равенстве субъектов Российской Федерации. Для изменения такого положения целесообразно не «усреднять» бюджеты всех регионов через федеральные трансферты, а определиться со спектром вопросов, помощь в решении которых должна оказываться на федеральном уровне.

Для этого необходимо отработать единые подходы к организации всех видов финансовой помощи и в максимальной степени реализовать потенциал их целенаправленного воздействия на экономику региона.

Совершенствование системы механизмов бюджетного выравнивания посредством оказания финансовой помощи регионам должно осуществляться в целях повышения заинтересованности органов государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, с решением проблем наращивания инвестиционной активности, проведением структурных преобразований в экономике регионов и с реформой в социальной сфере. Только при таких условиях возможно сформировать реально действующую систему бюджетного федерализма в России.

Резюмируя сказанное, необходимо еще раз подчеркнуть, что бюджетное регулирование национальной экономики осуществляется путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов, при этом государство не только регулирует каналы прохождения и управления бюджетными потоками, уточняя пропорции распределения централизованных ресурсов, но и корректирует установленные бюджетные взаимосвязи и таким образом обеспечивает управление бюджетным устройством страны.