Учение о государственном контроле

В рамках административной реформы, проводившейся в России в 1860-х гг., большое значение придавалось развитию государственного финансового контроля.
В этой области сразу же наметились два основных направления преобразований. Первое было связано с развитием механизма бюджетного контроля, а второе — с совершенствованием ведомственного контроля за расходованием государственных средств в отдельных сферах государственного управления.

Реформа государственного контроля была тесным образом связана с финансовыми реформами того времени. С одной стороны, без реформы государственного контроля все ограничения прав распорядительных управлений, предусмотренные сметной и кассовой реформами, не получили бы практического осуществления, с другой — и сама контрольная система не могла быть изменена без преобразования всего сметно-кассового дела.

В имперский период ни в законодательстве, ни в научной литературе России понятие «финансовый контроль» не встречалось, однако широко использовался термин «государственный контроль», которым обозначалась процедура проверки исполнения решения, принятого каким-либо государственным органом, или наблюдения с целью проверки, а также само учреждение (государственный орган), занимающееся такой проверкой. Во втором случае (когда речь шла об институте государственного контроля) с целью различения двух понятий словосочетание «Государственный контроль» писалось с прописной буквы.

Известный специалист в области финансового права XIX в. профессор Казанского университета Д.М. Львов так определял интересующее нас понятие: «Термин
«государственный контроль» употребляется в двояком значении:

• в смысле учреждения или места, где производится ревизия (совет Государственного контроля, контрольные палаты);
• в значении ревизионного процесса или самой ревизии».

Финансовая наука XIX — начала XX в. рассматривала государственный контроль не как самостоятельный институт, а в качестве одного из разделов учения о государственном бюджете, по существу отождествляя понятия государственного и бюджетного контроля. «Учение о бюджете было бы неполным, если бы оно не было связано с учением о контроле. Самая ценность бюджетного права зависит от наличности более или менее совершенной постановки контроля при условии ответственности министров», — писал Г.А. Вацуро.

Финансисты XIX — начала XX в. рассматривали государственный контроль за публичными финансами (финансовый контроль) как раздел науки о финансах и финансовом праве. Проблематика финансового контроля присутствует в трудах Э.Н. Берендтса, С.И. Иловайского, В.А. Лебедева, И.Х. Озерова, И.Т. Тарасова, И.И. Янжула и др.

В освещении вопросов контрольной деятельности государства российская финансовая наука того времени характеризовалась следующими особенностями:

1. Контроль за финансовым хозяйством рассматривался как направление государственной деятельности, регулируемое одновременно нормами государственного, административного и финансового (бюджетного) права.
2. Предметом финансово-контрольной деятельности выступало публичное хозяйство, то есть хозяйство государства и «подчиненных ему общественных организмов, каковы провинции, земства, города и сельские общины». При этом в структуре публичного хозяйства выделялись элементы, существующие как в денежной, так и натуральной форме. Таким образом, в XIX — начале XX в. государственный контроль за публичными финансами определялся как «деятельность государства по наблюдению за движением финансового хозяйства в согласовании его с указаниями бюджета», то есть как контроль за движением денежных средств государства, а также за состоянием той части государственного хозяйства, которая существовала в натуральной форме. Соответственно, государственный контроль за публичными финансами представлял собою более емкое понятие по сравнению с современным пониманием финансового контроля.
3. Исследование финансового контроля ученые того времени чаще всего подменяли изучением контрольно-ревизионной техники, так что сам контроль понимался буквально как проверка, ревизия, обследование и т. п.

Одно из наиболее острых и злободневных исследований по государственному финансовому контролю — работа И.Х. Озерова «Как расходуются в России народные деньги? Критика русского расходного бюджета и государственный контроль». Озеров предпринял в этой работе попытку провести исследование на стыке финансовой науки и науки о государственном управлении и выявить недостатки в управлении публичными финансами.

Автор обращается не только к расходному бюджету, но и к базовым проблемам организации государственного хозяйства, влиянию социального расслоения общества на состояние публичных финансов. Автор использует понятие «народные деньги», чтобы подчеркнуть принадлежность финансовых ресурсов народу, воля которого не была представлена при формировании бюджетных решений.

К проблемным местам механизма расходования бюджетных средств И.Х. Озеров относил чересчур «легкое» отношение к народным средствам — «где нужны тысячи, расходуются десятки тысяч». По его мнению, в России существовал недостаток производительных расходов, в то время как доля непроизводительных расходов была слишком велика. В подтверждение этому автор приводил многочисленные примеры, связанные с удорожанием строительства, закупками товаров по завышенным ценам, расходами на роскошь и т. д.

Основополагающие принципы государственного бюджета, по Озерову, — правила единства и гласности бюджета. Нарушение этих правил он усматривал в существовании негласных бюджетов, выведении крупных сумм государственных расходов из сферы действия государственного контроля, а также в намеренном занижении бюджетных доходов и появлении свободной наличности, расходование которой было практически не урегулировано.

Негласные бюджеты были у многих министерств — охотничий капитал, капитал общественного презрения и другие капиталы Министерства внутренних дел, средства на депозитах Министерства иностранных дел, войсковые экономические капиталы. Такие негласные бюджеты не подпадали под действие сметных правил и, соответственно, расходовались особенным образом в интересах того или иного ведомства.

Образовываться негласные бюджеты могли различными способами — через установление специальных сборов, осуществление чрезмерного (избыточного) финансирования и т. д.

Экономические капиталы войск, как утверждало военное ведомство, формировались в результате бережливости и являлись «как бы премией». В действительности же такие капиталы формировались в результате отпуска из казны большего количества средств, чем это было необходимо. Такая ситуация была довольно распространенной, и использовались для этого различные приемы завышения цен на поставки государству.

Министерство не обладало достоверной информацией о состоянии вверенного им хозяйства, особенно во время войны. Расходование средств из таких бюджетов не подчинялось общим бюджетным правилам, и в смету сразу же закладывались такие статьи расходов, как: «на случай начетов со стороны контроля».

Обычной практикой становилось намеренное занижение сметных доходов, что способствовало образованию свободной наличности государственного казначейства — «запаса для какого угодно употребления». Такая практика особенно часто использовалась в период, когда во главе министерства финансов стоял С.Ю. Витте.

Занижение оценок по государственным доходам позволяло чиновникам министерства финансов рапортовать об успешном исполнении бюджета. Фактически же министерство финансов становилось единственным распорядителем таких бюджетных избытков, выходивших из-под государственного контроля.

И.Х. Озеров пишет: «…государственные средства нередко расходовались у нас по существу неправильно… так как расходы производительного характера занимали в нашем бюджете совершенно ничтожное место. Но и там, где цель была разумна, средства расходовались зачастую чрезвычайно нехозяйственно и в гораздо большем размере, чем это может быть оправдано…».

При этом И.Х. Озеров разграничивал понятия «нехозяйственность» и «незаконность» расходования средств. Развивая идею бережливости, он замечал: «У нас операции государственного хозяйства обходятся чрезмерно дорого…». Исследуя причины
«нехозяйственности» значительной части публичных расходов, Озеров предлагал меры по совершенствованию механизма государственных расходов и финансового контроля за такими тратами.

Обращал Озеров внимание и на несовершенство бюджетного законодательства.
Так, неправомерно выданные из казны средства могли быть впоследствии возвращены государству через систему начетов. Однако, такие средства возвращались в казну без уплаты процента, что фактически приводило к такой ситуации, когда недобросовестные лица могли безнаказанно и «бесплатно» пользоваться бюджетными средствами. Неустойки с подрядчиков не взыскивались просто потому, что их сумма достигала таких размеров, которые просто списывались.

Штрафы и неустойки «слагались» по представлению соответствующих министров в соответствии со ставшей стандартной формулировкой: «убытка казна не потерпела».
Анализируя сложившуюся ситуацию, И.Х. Озеров называет одну из главных причин бюджетных «беспорядков»: «привычка к уважению закона у нас вытравилась <…> разрушение чувства законности — проклятие старого режима».

При этом он не ограничивается диагнозом, а предлагает «лечение»: создание эффективных законов и гарантирование их соблюдения, организация общественного контроля за нарушениями закона, в том числе с помощью средств массовой информации.

Озеров был уверен, что можно значительно сократить размеры государственного бюджета за счет средств, которые могут быть сэкономлены благодаря «более хозяйственной постановке дела» и должны пойти на удовлетворение насущных потребностей страны.

Таким образом, одним из способов решения бюджетных проблем, по его мнению, должно стать «налаживание» государственного хозяйства. Особенно это касается винной монополии и железнодорожного хозяйства, на которые в то время приходилось более половины всех бюджетных доходов. Государственное регулирование этих хозяйств нужно было бы устроить таким образом, чтобы сократить расходы, а для железнодорожного хозяйства — еще и установить заинтересованность администрации в коммерческом успехе управляемых ею дорог.

И.Х. Озеров предлагает совершенствовать правовое регулирование казенных поставок и подрядов, развивать чувство ответственности служащих, обеспечить гласность при расходовании денег. Для казенных заводов он предлагает использовать коммерческий принцип, сокращая до минимума их зависимость от казны.

Одной из наиболее существенных проблем расходного бюджета И.Х. Озеров считал «плохую постановку» государственного контроля, проявлявшуюся, прежде всего, в неэффективной организации ревизионной и иной финансово-контрольной деятельности.

Реформа государственного контроля, проведенная в середине XIX века государственным контролером В.А. Татариновым, включала в себя устройство сильной и независимой от исполнительной власти ревизионной инстанции, которая имела бы право осуществлять всесторонний контроль за движением капиталов и хозяйственными операциями исполнителей и главных распорядителей бюджетных ассигнований.

Анализируя сложившуюся на рубеже XIX-XX веков практику проведения государственного контроля, И.Х. Озеров отмечал последовательное сведение на нет результатов реформы Татаринова. Он указывал на значительную степень зависимости контролеров от проверяемых, министерства финансов, иных государственных органов, а также существенные ограничения полномочий ведомства государственного контроля.

Достаточно упомянуть тот факт, что из сферы деятельности Государственного контроля были изъяты коммерческие операции Государственного банка. Иллюзию деятельности государственного контроля, по словам Озерова, создавали дела, которые касались «ничтожных, копеечных сумм». Правовой статус Государственного контроля в тот период вынуждал этот институт финансового контроля «ловить только мелкую рыбешку».

Особые надежды на позитивные изменения в организации государственного финансового контроля Озеров связывал с учреждением в Российской Империи Государственной Думы. В своих предложениях по реформированию Государственного контроля Озеров исходил из того, что правовой статус этого органа должен обеспечить его самостоятельность и независимость от правительства и парламентских партий.

Сотрудники Государственного контроля должны быть достаточно компетентными, чтобы уверенно высказывать свои суждения по поводу цен той или иной поставки, обладать техническими знаниями, необходимыми для проведения фактического контроля. В таком случае проверяемые не могли бы ссылаться на некомпетентность контролера: «вы ничего не понимаете в этих делах!».

Вместо того чтобы признавать представителя Государственного контроля некомпетентным в технических вопросах, необходимо, считает Озеров, снабдить его соответствующими знаниями и, таким образом, оставить фактический контроль в качестве одного из методов государственного финансового контроля.

Правовое регулирование государственного контроля должно быть устроено таким образом, чтобы контрольные мероприятия не затягивались из-за непредставления документов виновными лицами, задержки ответов на запросы контролеров.

Для этого Озеров предлагает наделить Государственный контроль полномочиями по истребованию документов, а также урегулировать конкретные сроки для заключений, которые должны предоставлять отчетные лица. Озеров считает, что Государственный контроль должен быть поставлен ближе к судебной власти и иметь право от своего имени направлять дела к судебному расследованию.

Такое положение кажется достаточно важным и необходимым для того времени, когда контроль был «беспомощным». Кроме того, автором предлагается внести больше гласности в контроль и, например, создать особый периодический журнал, а также публиковать отчетность. По мнению И.Х. Озерова, это может способствовать обнаружению и устранению дефектов контрольной деятельности.

Озеров предлагает не только оставить, но и расширить возможности предварительного контроля, несмотря на то, что по проекту реформы предварительную ревизию предлагалось уничтожить, как «не дающую результатов». Трудно не согласиться с Озеровым о необходимости предварительного контроля, поскольку такой контроль способствует решению финансовых вопросов еще на стадии подготовки, когда можно избежать значительного нецелевого расходования бюджетных средств.

Озеров обобщает те факторы, которые необходимы для успешного функционирования Государственного контроля: независимость, достаточные полномочия, эффективное правовое регулирование, привлечение лиц, допустивших неправильное расходование бюджетных средств, к ответственности. По замыслу И.Х. Озерова, опорой Государственного контроля должна была стать Государственная Дума.

Наука о финансах и финансовом праве, динамично развивавшаяся в России на протяжении XIX века, в начале XX века пережила мощнейшее потрясение, связанное с крахом политического строя и прежней социально-экономической системы в октябре 1917 года.

С первых же месяцев установления советской власти наука о финансах оказалась под сильнейшим идеологическим прессом. Ученые-финансисты, пережившие октябрьские события, оказались перед непростым выбором — эмигрировать из России или начать сотрудничать с новой властью в качестве «старых спецов», создавать новую науку советского финансового права.

Кто-то из ученых-финансистов уехал за границу в самые первые месяцы крушения Российской империи, сохранив себе жизнь и возможность продолжать заниматься наукой. Кто-то, попытавшись сотрудничать с новыми властями и поняв бесперспективность для себя такого сотрудничества, бежали из России на Запад значительно позже (пример такой «траектории» являет собой жизненный путь Павла Петровича Гензеля191). А кто-то (и число таких ученых, увы, весьма значительно) сгинул в горнилах классовой чистки 1920-1930-х годов.

Но и были и те, кому удалось «адаптироваться» и стать одними из создателей советской финансовой науки — Иосиф Михайлович Кулишер, Владимир Николаевич Твердохлебов, Яснопольский и другие (последний, кстати, стал академиком Академии наук Украинской ССР).

Применительно к финансовому праву были и такие ученые, кто, занимаясь до октября 1917 года различными отраслями публичного права (конституционным, административным правом и т. д.), в Советской России по принципу меньшего из зол взялись осваивать финансовое право и науку о финансах. Вспомним хотя бы Сергея Андреевича Котляревского, известного правоведа, автора таких работ, как ««Конституционное государство.

Опыт политико-морфологического обзора» (1907), «Правовое государство и внешняя политика» (1909), который в советский период написал несколько учебников по финансовому и бюджетному праву. Эти и другие примеры перехода российских ученыхфинансистов в советские университеты обеспечили солидный теоретический уровень финансовой науки советского периода.