Финансово-правовая наука в 20-х гг.

XX века: переходный период.
Особый интерес при исследовании истории финансового права представляет период с 1917 по 1929 гг. После Октябрьской революции финансовое право, впрочем, как и вся юриспруденция и правовая система была признана устаревшей, не отвечающей интересам рабочих и крестьян и потому началось его преобразование.

Изменилась и система преподавания права, вместо юридических факультетов были созданы факультеты общественных наук, где немаловажное место стали занимать дисциплины с идеологическими составляющими.

В первые годы советской власти финансово-правовые исследования группировались в основном вокруг бюджетного права, объяснением этому является принятие Конституции РСФСР 1918 г., в котором пятый раздел был посвящен бюджетному праву.

Конституция СССР 1924 года также содержала довольно значительную финансовую часть, где среди круга вопросов, находящихся в исключительной компетенции Союза ССР (заключение внешних и внутренних займов Союза ССР:

• руководство внешней торговлей и установление системы внутренней торговли;
• установление основ общего плана всего народного хозяйства союза;
• определение отраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение, заключение концессионных договоров как общесоюзных, так и от имени союзных республик;
• утверждение единого государственного бюджета Союза ССР, в состав которого входят бюджеты союзных республик, установление единой денежной и кредитной системы) входило установление общесоюзных налогов и доходов, а также отчислений от них и надбавок к ним, поступающих на образование бюджетов союзных республик;
• разрешение дополнительных налогов и сборов на образование бюджетов союзных республик.

Конституционно была закреплена и ранее принятая структура единого государственного бюджета Союза ССР, в состав которого входили бюджеты союзных республик. В период «военного коммунизма» был издан ряд научных работ по некоторым финансово-правовым проблемам.

Отдельного упоминания заслуживает работа А.М. Гурвича «Бюджетное право по законодательству Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» — первый труд по советскому финансовому праву, написанный, между тем, в традициях науки финансового права имперского периода.

Автор кратко изложил законодательство РСФСР, составляющее источники «нового бюджетного права», дал ему юридическую характеристику применительно к таким, вытекающим из самой сущностной природы бюджета как воплощенного в цифры финансового плана и закрепленным общей теорией бюджетного права понятиям и началам, как полнота и единство бюджета, его периодичность, а также специализация кредитов.

В годы НЭПа финансово-правовые исследования были преимущественно посвящены налогам и сборам. Еще в 1922г. на IX Всероссийский съезд советов отмечалось большевистскими лидерами, что проведение в жизнь новой экономической политики делает совершенно необходимым приспособление к ней политики финансовой и «после успехов государственной промышленности и торговли налоги являются важнейшим средством заменить в системе бюджета доход от эмиссий, Съезд приписывает всем комиссариатам и всем органам советского государства приложить все усилия к выполнению полностью намеченного налогового плана и считает эту работу одной из самых важных и ударных при проведении в жизнь новой финансовой экономической политики».

Налоговое право первого периода НЭПа развивалось как «декретное законодательство», поскольку основополагающие положения налоговой политики и налогового регулирования принимались в форме декретов советского правительства.

В годы НЭПа серьезными исследованиями в области финансового права занимались ученые, которые внесли значительный вклад в развитие науки финансового права как в имперский, так и в советский период ее развития.

В числе научных работ, опубликованных в эти годы и ставших классикой не только для науки российского финансового права, но и для финансовой науки, следует назвать монографии:

• М.И. Боголепова «Бумажные деньги» (1922 г.);
• В.Н. Твердохлебова «Государственный кредит: теория и техника» (1924 г.);
• Д.П. Боголепова «Краткий курс финансовой науки» (1925 г.);
• П.П. Гензеля «Налоги Союза ССР» (1926 г.);
• С.А. Котляревского «Финансовое право СССР» (1926 г.);
• Э.Э. Понтовича «Казна и контроль. Государственно-правовая характеристика финансового контроля» (1927 г.);
• Г.И. Болдырева «Лекции по финансовой науке» (1928 г.);
• М.Д. Загряцкова «Административно-финансовое право» (1928 г.).
• М.Д. Загряцков одним из первых авторов «староновой» волны занялся поиском новой парадигмы финансового права и в названной работе отмечал, что административно-финансовое право исследует государственное хозяйство не с экономической, а с административно-финансовой точки зрения (и не экономическими, а юридическими методами).

По его мнению, административно-финансовое право, исследуя юридические нормы — законы, регулирующие государственные финансы, оно выясняет правовые формы государственного хозяйства и административную организацию, анализирует отношения, возникающие в финансовой области между государством (как носителем финансовой власти) и гражданами, иными словами предметом его исследования является финансовое законодательство и финансовое управление в их взаимоотношениях. Заметный вклад в развитие науки финансового права исследуемого периода внес Э.Э. Понтович, подготовивший несколько интересных работ по теории финансового контроля, а также проф. С.А. Котляревский.

Одной из первых работ, которая вводила в научный оборот понятие «финансовый контроль», стала монография проф. С.А. Котляревского «Финансовое право СССР», вышедшая в 1926 г. В ней, в частности, была предпринята попытка разграничить понятия государственного контроля, осуществлявшегося тогда Наркомрабкрином СССР, и собственно финансового контроля, возложенного на Финансово-контрольное управление Наркомфина СССР.

Э.Э. Понтович творил в те же годы, что и С.А. Котляревский. Научные взгляды Э.Э. Понтовича на вопросы финансового контроля сводились к следующим основным позициям.

Финансовый контроль есть в значительной мере бюджетный контроль, потому что задачи финансового контроля сводятся главным образом к проверке правильности исполнения государственного бюджета, поскольку финансовая деятельность органов управления сводится в основном к задаче исполнения государственного бюджета?

• понятия «контроль» и «наблюдение» имеют больше различий, чем сходства;
• контроль есть деятельность, состоящая в проверке соответствия тех или иных действий определенного рода юридическим или техническим требованиям, а наблюдение имеет совершенно иную природу.

Таким образом, Э.Э. Понтович затрагивает вопросы соотношения бюджетного контроля и финансового контроля, увязывая их с проблемами поддержания финансовой дисциплины в деятельности органов казенного управления. По его мнению, вопрос о необходимости финансового контроля есть необходимость в целях защиты интересов всего государственного хозяйства в целом.

Если объектом финансового контроля является совокупность действий по исполнению государственного бюджета, то объектом наблюдения выступают не только отдельное действие или данная совокупность действий, но и субъективные качества тех или иных действующих лиц.

Суждение контролирующего органа всегда опирается на твердо установленные общие правовые и другие нормы, с точки, зрения которых и оценивается данная совокупность действий, а наблюдение не может быть ограничено теми или иными строгими нормами в качестве его основы.

Органы наблюдения руководствуются требованиями закона, техническими нормами, однако они не могут ограничить свое суждение этими нормами, как единственно возможными посылками для своих заключений. Они должны руководствоваться также различными, имеющими иногда самый общий характер, соображениями.

Органы наблюдения не могут не руководствоваться и общими впечатлениями, что совершенно недопустимо для органов контроля; известный формализм всегда присущ контролирующей деятельности, поскольку она облечена в рамки строгого соблюдения закона. Разбить формализм, часто называемый «бюрократизмом», в этой области — значит уничтожить эту деятельность в самом ее существе.

В отличие от деятельности контролирующей, деятельность наблюдательная не может быть облечена в рамки строгого формализма, а если ввести в нее формализм, это уничтожит ее в самом корне.

Финансовый контроль, как и всякий контроль вообще, имеет своей задачей поддержание дисциплины в определенной сфере государственной жизни (а именно: в области правомерного исполнения государственного бюджета), а также предполагает действие определенных требований закона, применение которых он должен констатировать и уклонение от которых выяснить посредством осуществления органами финансового контроля определенных в законе мероприятий; контроль есть функция, естественно сопровождающая всякую человеческую деятельность, если она должна быть выполняема по каким-либо определенным правилам, и давать какие-либо определенные результаты.

При этом природа самой функции финансового контроля состоит в проверке правильности выполнения государственного бюджета. Методом финансового контроля является только метод ревизии, а виды ревизии Э.Э. Понтович разделял по предмету ревизии (фактическая и документальная) и по моменту ее совершения (ревизия предварительная — до совершения ревизуемого действия и ревизия последующая — после совершения действия); ревизия — это производимое компетентным органом изучение действий подотчетных учреждений и должностных лиц, совершенных ими в определенный момент или в определенный период времени.

Переходя от самой сущности финансового контроля к организации финансового контроля, Э.Э. Понтович выводит некоторые общие начала организации финансового контроля. Он считал необходимостью построение финансового контроля по принципу строгой централизации, потому что в случае лишения централизации финансовый контроль, который неразрывно связан с финансовым хозяйством и управлением потеряет самое существенное.

Финансовый контроль, считал Э.Э. Понтович, не может быть построен по принципам контроля общественного, т.к. финансовый контроль по своим задачам есть контроль государственный, и нужно это понимать при его организации. «Финансовый контроль должен быть представлен тем или иным органом в системе центральных государственных учреждений» и «центральный орган должен иметь на государственной периферии собственных, т.е. подчиненных ему агентов или собственные, т.е. подчиненные ему учреждения».

Раскрывая принцип независимости при организации финансового контроля он пишет, что финансовый контроль есть контроль не над действиями какой-либо отдельной части административного аппарата, а над всей финансово-хозяйственной деятельностью органов управления в ее целом и независимый финансовый контроль должен, поэтому, стоять вне административной системы.

В качестве доказательств важности данного принципа организации финансового контроля, автор приводит аргументы связанные с необходимостью поставить центральный орган контроля в совершенно особое положение среди высших органов государства.

По твердому убеждению Э.Э. Понтовича, при всей независимости органов финансового контроля, эти органы не смогут реализовывать свои задачи перед обществом, если «они не относятся к системе законодательных органов, ни к системе органов управления».

При этом если последовательно рассуждать над тем, что независимый финансовый контроль должен стоять вне административной системы, то следует связать работу этих учреждений с законодательными органами. Как пишет Э.Э. Понтович, если мы не свяжем учреждения финансового контроля с органами законодательной власти, то они «должны повиснуть где-то в пустом «пространстве» между системами управления и законодательства».

В доказательство своих рассуждений Э.Э. Понтович, пишет, что одной из важнейших задач контроля является составление годового отчета, каковой отчет предоставляется законодательным учреждениям. Это последнее приобретает знание об истинном положении финансового хозяйства через указанный отчет и сопровождающие его объяснительные записки.

Законодательные учреждения производят проверку контрольного отчета, после чего принимают закон, которым этот отчет утверждается. Таким образом, контрольные учреждения становятся авторитетными экспертами для актов того высшего контроля, который производят законодательные органы.

Он считает, что финансовый контроль является, следовательно, существенным и даже основным элементом общего парламентского контроля, к осуществлению которого стремятся законодательные палаты парламентарных государств.

Э.Э. Понтович обосновывал и необходимость тесного сотрудничества контрольных учреждений с учреждениями финансовыми. По его мнению, интересы финансового ведомства весьма близко соприкасаются с интересами финансового контроля». И тем самым делается вывод о том, что «если бы финансовый контроль был сосредоточен только в финансовом ведомстве, он бы отвечал бы требованиям централизации, но не соответствовал бы принципам независимости и связи с контрольными полномочиями законодательных органов».

В пример исследователь приводит Францию, где контрольными полномочиями обладает и Счетная Палата, и министерство финансов. Э.Э. Понтович пишет, что финансовый контроль реализуется в одной из двух формах — система административных форм деятельности финансового контроля (Англия, Россия) и система судебных форм деятельности финансового контроля (Франция, Бельгия, Италия), но очень важно, замечает он, то, что эти формы деятельности контроля были четко определены.

Отдельного упоминания заслуживает Антоний Иосифович Буковецкий — один из крупнейших специалистов ХХ в. по истории финансов, финансовой политики, финансовой науки России. Как ученый он формировался в императорском СПб университете, в годы студенчества и преподавания в университете работали и творили крупные ученые — И.И. Кауфман, Л.В. Ходский, В.А. Лебедев, И.Х. Озеров, П.П. Мигулин и др.

А.И. Буковецкий — один из крупнейших исследователей истории финансов, финансовой политики и финансово-правовой науки. Имя было его забыто до 1990-х годов, а работы либо совсем неизвестны, либо известны лишь узкому кругу специалистов. Автор настоящей статьи открыл для себя А.И. Буковецкого в 1998 году, ознакомившись с книгой «История изучения общественных финансов в Санкт-Петербурге» в библиотеке Института общественной информации в зале ООН.

В этом сборнике была опубликована статья А.И. Буковецкого, подготовленная к печати на основе рукописного экземпляра проф. Л.Д. Широкорада. В этот сборник были также включены статья Е.М.Карлика (1907-1993) «Профессор Буковецкий: штрихи к портрету ученого и гражданина» (первоначально была опубликована в газете «Политехник» 1989 г.), а также статья проф. Я.В. Соколова «О А.И. Буковецком.

Эпизоды из жизни А.И. Буковецкого, написанные с его слов одним из последних учеников замечательного ученого и очень хорошего человека». Стоит заметить, что Я.В. Соколов, известный специалист по теории бухгалтерского учета, был одним из последних учеников А.И. Буковецкого.

Я.В. Соколов писал в своих воспоминаниях, что А.И. Буковецкий как ученый предвосхищал мысли Жака Леона Рюэфа о том, что деньги могут быть только золотыми или их нет вообще, и вне золота нет денег. А.И. Буковецкий регулярно обращался к эмиссионным вопросам, и в 1920-гг. неоднократно отмечал, что в сложившихся экономических условиях опасность инфляции значительно больше, чем в любом капиталистическом хозяйстве.

Когда государство занимает монопольные позиции в экономике, инфляционный процесс принимает совершенно иные формы, чем при капитализме. Это чрезвычайно затрудняло, по его мнению, установление начального момента инфляции, и, соответственно, решение вопроса об эмиссионных возможностях.

Как практик А.И. Буковецкий прославлял только две великие реформы — Витте и Сокольникова. Как пишет Я.В. Соколов, редко кто из финансистов нашей страны не учился у Антония Иосифовича и среди этих учеников — великий экономист XIX в., лауреат Нобелевской премии В.В. Леонтьев.

По мнению Е.М. Карлика, особенно велик был вклад А.И. Буковецкого в формирование финансовой науки, которая оставалась до конца жизни его первой любовью. По поводу финансовой науки профессор А.И. Буковецкий отмечал, что она, как и все науки, родилась из практики, при этом финансовая практика оказалась на тысячелетия старше финансовой науки: «бесчисленное множество финансовых хозяйств развивались, расширялись, хирели и умирали, не зная о существовании финансовой науки».

После окончания Санкт-Петербургского императорского университета он был оставлен при университете, как тогда говорили, для приготовления к профессорскому званию, по настоянию Иллариона Игнатьевича Кауфмана. Он же стал его научным руководителем как крупнейший специалист по денежному обращению, кредиту и банковскому делу. Следует заметить, что он с успехом окончил университет в 1904 г. с дипломом 1-ой степени.

В 1908 г. А.И. Буковецкий выдержал магистерские экзамены у проф. И.Х. Озерова и М.И. Туган-Барановского, а затем он был командирован на два года за границу (Лондон, Париж, Брюссель) для сбора материалов для написания магистерской диссертации. В 1910 г. был зачислен в личный состав приват-доцентов Санкт-Петербургского университета по кафедре финансового права.

В следующем учебном году ему доверили читать на юридическом факультете специальный обязательный курс «Бюджеты иностранных государств» и вести практические занятия по финансовому праву. Кроме того, он стал руководить работой студенческого научного кружка по финансовому праву (по воспоминаниям А.И. Буковецкого кружком он руководил с 1910 по 1920 год).

Через этот кружок прошли многие известные позже экономисты, в том числе Николай Дмитриевич Кондратьев, один из основоположников теории экономических циклов (длинных волн).

Как университетский профессор А.И. Буковецкий много времени уделял работе со студентами, умело ориентируя их на разработку актуальных тем финансовоправовой науки. Многие из его учеников стали впоследствии известными исследователями, в частности М.М. Шмуккер, П.В. Микеладзе.

А.И. Буковецкий оказался в центре политических событий в результате Февральской революции 1917 г. (тесно сотрудничал с меньшевиками и эсерами). На состоявшемся 3-24 июля 1917 года в Петрограде Первом Всероссийском съезде Советов рабочих депутатов выступал и А.И. Буковецкий.

Он пропагандировал идеи коренного преобразования налоговой системы, предлагая довести налог на акционерные и промысловые предприятия до 90 % от их чистого дохода. Он рекомендовал провести и коренную реформу методов оценки доходов и имуществ, подлежащих обложению. Кроме того, им активно пропагандировалась идея расширения государственного займа, в том числе и в принудительной форме.

Однако, Октябрьская революция фактически положила конец политической карьере Антония Иосифовича. Его связь с меньшевиками принесла ему много неприятностей в годы Советской власти, уже в 1919 г. он был в первый раз ненадолго арестован по обвинению в принадлежности к меньшевикам.

Биография А.И. Буковецкого, как и многих его современников, полна трагизма, обусловленного противостоянием эпох и научных мировоззрений. Однако любовь к науке и преподавательской работе помогала ему, особенно в самые трудные для него годы ссылок и лагерей. Многие его работы так и остались неизданными и хранятся в рукописном виде в архивах.

Взгляды А.И. Буковецкого на место финансового права в финансовой науке. В небольшой по объему монографии «Введение в финансовую науку» (251 стр.) А.И. Буковецкому удалось в сжатом виде изложить, представить читателю полную картину развития и современного состояния мирового финансового хозяйства и финансовой науки, в этом и заключается ее научная значимость.

Вне всякого сомнения, к уникальным идеям следует отнести позицию А.И. Буковецкого на систему финансового права. Взгляды А.И. Буковецкого как ученого сформировались в начае XX века в его alma mater — Санкт-Петербургском императорском университете, обучение в котором он завершил в 1904 г.

Творил он на перепутье эпох, был авторитетным ученым по истории мировой и русской финансовой науки, его научные взгляды не теряют актуальности и поныне. А.И. Буковецкий, один из крупнейших специалистов XX в. по истории финансов, финансовой политики и финансово-правовой науки, исследуя эволюцию финансовой науки, включал финансовое право в систему финансовой науки его четвертой частью.

Однако начнем с его определения финансового права как совокупности норм, регулирующих финансы и финансовую деятельность государства и других публично-правовых союзов, а это и есть, по его мнению, финансовое право данной страны. В свою очередь, финансовое право как часть финансовой науки распадается по А.И.

Буковецкому на четыре ветви. Во-первых, как он пишет, в состав финансового права входит административно-финансовое право, занимающееся разработкой юридических норм, относящихся к деятельности финансовых учреждений (права и обязанности финансовых учреждений).

Во-вторых, материальное финансовое право (права и обязанности юридических и физических лиц в отношении хозяйства публично-правовых союзов). В-третьих, в состав финансового права он включает уголовное финансовое право, которое разрабатывает нормы уголовной репрессии за нарушение финансового законодательства (юридическая разработка вопросов контрабанды, торговли спиртом при государственной винной монополии, производства и торговли самогоном и т. д.).

Наконец, в-четвертых, по его мнению, в состав финансового права входит международное финансовое право, на котором лежит обязанность изучения и систематизации юридических норм, возникших в порядке международных договоров и регулирующих судьбы финансовых институтов (нормы торговых договоров, нормы международных соглашений о двойном обложении, нормы обложения наследства умерших за границей и т. д.).

Оценка А.И. Буковецким взаимосвязи источников финансового права и собственно финансового права как части финансовой науки представляется уникальной. Поэтому сложно и невозможно проигнорировать его позицию как крупного и авторитетного исследователя русских финансов, которая заключается в следующем: финансовое право является четвертой частью финансовой науки, потому что всякий финансовый институт в финансовом хозяйстве государства и других публично-правовых союзах должен иметь правовое оформление.

По его мнению, правовое оформление финансового института может быть создано законодательным или административным актом соответствующей власти или же установившимся обычаем, а финансовое право есть отражение существующего финансового хозяйства.

Поэтому он подчеркивал, что всякое изменение в финансовом хозяйстве влечет за собой изменение и в области финансового права, тогда как каждое малейшее изменение в любом из финансовых институтов влечет за собой также соответствующую законодательную или административную новеллу.

Основная задача финансового права виделась ему в объединении рассеянных законодательных элементов и в истолковании их значения, причем в отличие от финансовой теории финансовое право, как ему представлялось, не занимается выяснением вопросов о необходимости и значении финансовых норм. Оно принимает их как исходный момент, считает А.И. Буковецкий.

Он также был уверен в необходимости догматической разработки позитивного финансового права. Причем, как он пишет, это может быть как чисто прикладное направление, состоящее в систематическом изложении текстов главнейших законов или дающее комментирование пособия для приложения законов на практике, так и более углубленная теоретическая разработка их.

К источникам финансового права он относил законодательные акты, правительственные распоряжения, административные циркуляры и судебные решения, а в некоторых случаях и обычаи. Например, по его мнению, в мирских сборах (волостных и сельских) обычай был одним из главных источников для построения этих институтов, с которыми постоянно соприкасалась стомиллионная крестьянская масса.

Другим видным представителем финансово-правовой науки переходного периода был Павел Петрович Гензель. Проф. А.Н. Козырин пишет, что П.П. Гензель являет собой редкий пример ученого, совмещавший научную и преподавательскую деятельность в университете с практической работой в финансовых органах и кредитных учреждениях. При этом такое совмещение удавалось ему как до революций 1917 года, так и в советский период своей творческой деятельности.

В этой же статье проф. А.Н. Козырин привел основные работы П.П. Гензеля:

1. Гензель П.П. Промысловое обложение в России: Опыт критического исследования. СПб., 1900.
2. Гензель П.П. Новый вид местных налогов: Специальное обложение в Англии, Америке, Германии и других странах. СПб., 1902.
3. Гензель П.П. Налог с наследства в Англии: Исследование по истории английских финансов. М., 1907.
4. Гензель П.П. Библиография финансовой науки. Ярославль, 1908.
5. Гензель П.П. Новейшие течения в коммунальном обложении на Западе. М., 1909.
6. Гензель П.П. Очерки по истории финансов. Вып. 1. М., 1913.
7. Гензель П.П. Система налогов Советской России. М.-Л., 1924.
8. Гензель П.П. К вопросу о налоговой реформе СССР. М., 1925.
9. Гензель П.П. Налоги Союза ССР. М., 1926. Гензель П.П. Местные налоги: Теория местного обложения. М., 1927.
10. Гензель П.П. Прямые налоги: Очерк теории и практики. М., 1927219 .
11. Гензель П.П. Влияние налогов на народное хозяйство Союза ССР. М., 1928.
12. Налоговое бремя в СССР и иностранных государствах. Очерки по теории и методологии вопроса / Сост. П.П. Гензель и др. М., 1928.
13. Haensel P. Die Finanzprobleme in Oesterreich. Graz, 1930.
14. Haensel P. Die Wirschaftspolitik Sowjetrusslands. Tubingen, 1930.
15. The Economic Policy of Soviet Russia / by Paul Haensel. L., 1930.
16. Labor under the Soviets / by Paul Haensel. N.Y., 1931. 17.Haensel P. The Sales Tax in Soviet Russia / The taxmagazine, Jan. 1936.
17. Haensel P. The Public Finance of the Union of Soviet Socialist Republics / The tax magazine, Jan. 1938.
18. Haensel P. Recent Ganges in the Soviet Tax System / The tax magazine, Nov. 1941.

В завершение отметим, что особенностью становления российской науки о финансах, сохранившейся на всем протяжении ее истории, стала тесная взаимосвязь экономического и юридического подходов при изучении публичных финансов. В науке того времени понятия «финансовая наука (наука о финансах)» и «финансовое право» отождествлялись и использовались часто исследователями как синонимы, и такой подход сохранялся до 1920-х годов.