Дискуссии о предмете финансового права и месте его институтов в системе финансового права

Итог теоретическим изысканиям о месте финансового контроля в системе финансового права подвела статья Р.О. Халфиной «К вопросу о предмете и системе советского финансового права», появление которой ознаменовало важный этап в развитии современного финансового права.

В ней Р.О. Халфина развивала теоретические положения, которые содержались в статье Е.А. Ровинского «Предмет советского финансового права», в учебнике  финансового  права,  изданном  ВИЮН в 1940 г., а также в тезисах «Система советского социалистического права» Института права Академии наук СССР.

Особо следует отметить, что проф. Р.О. Халфина отнесла финансовый контроль к институтам Общей части финансового права. Такой взгляд на место финансового контроля в системе финансового права стал общепризнанным.

Лишь в учебнике «Финансовое право», подготовленном в середине 1960-х гг. коллективом кафедры административного и финансового права МГУ, финансовый контроль был представлен как раздел Особенной части финансового права.

В свою очередь полагаю, что финансовый контроль является институтом Общей части, при этом в некоторых разделах Особенной части возможна конкретизация отдельных положений финансово-контрольной деятельности государства в соответствии с диверсификацией видов финансового контроля в зависимости от предмета контроля (налоговый контроль, валютный контроль, контроль за исполнением бюджета, страховой надзор и т.д.).

Различия в трактовке типологии финансового контроля, ее классификации существовали в советской финансовой и правовой науке, остаются и в современной науке. Они проявляются, прежде всего, в смешении понятий «вид», «форма» и «метод» финансового контроля. Такого рода путаницу в советский период Э.А. Вознесенский объяснял отсутствием критериев, составляющих основу любой научной классификации.

Думаю, что теми же причинами в целом можно объяснить и нынешнюю терминологическую путаницу, которая усугубляется отсутствием серьезных исследований в этой области с учетом роста массива нормативных правовых актов, регулирующих данные правоотношения на федеральном, региональном и местном уровнях.

Заслугой Э.А. Вознесенского является выделение критериев для научной классификации, которая с небольшими изменениями воспринята и современной финансовой и финансово-правовой наукой.

Виды контроля им выделялись в зависимости от субъектов контроля (государственный и общественный) и объектов контроля (финансовый, статистический и т.д.), в качестве форм финансового контроля им назывались предварительный и последующий контроль, а к методам финансового контроля были отнесены конкретные способы (приемы), применяемые при осуществлении контрольных функций (счетная проверка балансов, анализ финансово-хозяйственной деятельности, документальная ревизия и т.д.).

В 1950-1980-х гг. финансовый контроль стал предметом немногочисленных монографических и диссертационных исследований юристов и экономистов. В них финансовый контроль уже больше не отождествляется с  системой  контролирующих  органов, а рассматривается как самостоятельное направление финансовой деятельности государства.

Так, по  мнению Р.И. Розенблюма, «финансовый контроль есть осуществляемая в общенародных интересах и регулируемая правовыми нормами деятельность государственных органов по проверке образования, распределения и расходования советских социалистических финансовых ресурсов в соответствии с директивами партии, государственным народнохозяйственным планом, имеющая своей целью не только обнаружить, но и предупредить недостатки в работе подконтрольных органов».

В исследованиях этого периода преобладает идеологизированный подход к определению финансового контроля как правовой категории. Н.А. Ковалева, например, дает такое определение финансового контроля: «Финансовый контроль в СССР — это определяемая особенностями общественного строя и классовой природой социалистического государства, урегулированная правовыми нормами деятельность уполномоченных органов по проверке правильности, законности и целесообразности мобилизации, распределения и использования фондов денежных средств в целях планомерного и эффективного развития народного хозяйства и неуклонного роста материального и культурного уровня жизни трудящихся».

Начавшиеся во второй половине 1980-х гг. коренные преобразования в экономической и политической областях ознаменовали новый этап в исследовании финансового контроля. В 1990-х гг. проблематика, связанная с финансовым контролем, по-прежнему развивалась в рамках как финансовой (Н.Т. Белуха, Ю.А. Данилевский, Ю.М. Иткин и др.), так и финансово-правовой науки (А.Н. Козырин, Н.Д. Погосян, Н.И. Химичева, С.О. Шохин, Е.Ю. Грачева и др.).

Впервые для нужд современной науки финансового права вышеуказанные научные критерии Э.А. Вознесенского были модернизированы проф. А.Н. Козыриным, и им же была предложена наиболее полная и содержательная дефиниция финансового контроля.

Согласно определению проф. А.Н. Козырина, «под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических  организационных  форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления новых резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности».

Данное определение отражало сущность государственного финансового контроля. Необходимо сказать также о нацеленности финансовоконтрольной деятельности на выявление всех факторов нарушений финансовой дисциплины, под которой следует понимать установленный финансовым законодательством порядок образования, распределения и использования денежных фондов Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления.

Нельзя не согласиться, что сущность финансового контроля находит отражение в его задачах, важнейшей из которых является контроль за состоянием финансовых ресурсов, предполагающий проверку своевременности и полноты исполнения обязательств перед бюджетами всех уровней бюджетной системы, операций по использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов.

Действительно, в этом случае финансовый контроль призван обеспечить соблюдение действующего законодательства в области налогообложения, валютных операций, регулирования внешнеэкономической деятельности и др. Эффективность контроля проф. А.Н. Козыриным тесно связывалась с ответственностью за нарушение финансовой дисциплины, предусматривающей административные и материальные меры воздействия.

Финансовый контроль предлагалось не сводить только к способу обеспечения законности в финансовой сфере, так как он предполагал наличие обратных связей, выражающихся в активном содействии контроля более рациональному использованию  финансовых  ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев финансовой системы. Этим целям, по мнению А.Н. Козырина, служили укрепление режима экономного использования денежных средств и материальных ценностей на предприятиях, в учреждениях и организациях, а также совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности.

Финансовый контроль, как отмечает автор, выступает формой реализации контрольной функции финансов, т.е. присущего финансам свойства служить средством контроля  над  производством,  распределением и использованием совокупного общественного продукта и национального дохода. Иными словами, контрольная функция финансов является объективной основой финансового контроля, содействующей сбалансированности между потребностью в финансах и наличием финансовых ресурсов.

При этом необходимым условием функционирования финансового контроля должна являться четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности: постоянное и точное определение ее границ, методов и форм, а для современных реалий данный тезис можно дополнить словами «в любых изменяющихся условиях — социально-экономических, политических, законодательных, а также при реформах системных институтов государства».

В настоящее время в различных классификациях финансового контроля не всегда оправданно выделяются типы финансового контроля с точки зрения таких категорий, как «вид» и «форма». Целесообразно при их сопоставлении учитывать философские определения этих категорий.

Понятие финансового контроля, соотношение понятий «финансовый контроль» и «государственный финансовый контроль». Вопросы структуризации финансового контроля (виды, формы, методы контроля ) в 1993-2012 годах.

При рассмотрении  соотношения  понятий  контроля и финансового контроля было принято выделять их наиболее существенные признаки: наличие властных полномочий у субъекта, осуществляющего контроль; систематичность контроля и наличие положительного эффекта в отношении контролируемого процесса. При исследовании контроля с юридической точки зрения уместно представлять его в качестве правоотношения.

Термин «государственный финансовый контроль» следует использовать, когда речь идет о финансово-контрольной деятельности уполномоченных государственных органов. Понятия «финансовый контроль» и «государственный  финансовый  контроль»  соотносятся как общее и частное.

Первое понятие шире второго. Государственный финансовый контроль является частью финансового контроля, наряду с муниципальным и общественным. В свою очередь государственный финансовый контроль включает и другие элементы — бюджетный, налоговый,  валютный  контроль,  банковский и страховой надзор.

Соответственно научные и учебные публикации отличались многообразием определений и классификации государственного финансового контроля.

Желательно,   чтобы   любая   дефиниция   включала в себя наиболее значимые признаки явления, и  при этом оставалось лаконичной.

С учетом всех доктринальных подходов и нормативного правового регулирования в исследуемый период государственный финансовый контроль можно определить как основанную на нормах финансового права систему мероприятий по контролю за экономической обоснованностью использования государственных финансовых средств, соблюдением финансовой дисциплины, и достоверностью финансовых операций, порядком формирования и  использования  федерального и регионального бюджетов, эффективностью использования налоговых льгот, соблюдением финансового законодательства, исполнением международных финансовых обязательств Российской Федерации, состоянием государственного внутреннего долга.

Основной целью финансового контроля является выявление случаев нарушения финансовой дисциплины и привлечения к ответственности виновных в ее нарушении, а также предотвращение таких нарушений в будущем. Для достижения данной цели контрольные органы обычно проводят выборочные проверки различных субъектов, готовят рекомендации по совершенствованию законодательства и устранению выявленных нарушений, повышению эффективности бюджетных расходов.

Вопрос классификации финансового контроля заслуживает отдельного рассмотрения, так как, несмотря на ее разработанность, имеются и сохраняются терминологические разночтения. В словаре Брокгауза и Эфрона можно прочитать, что «видом» следует считать понятие, подчиненное другому, более общему понятию, объем которого содержит часть объема от этого более общего (родового) понятия; «формой» называется совокупность отношений, определяющих внешнее выражение содержания объекта, закрепление объекта во времени и пространстве, а под словом «тип» подразумевается простейшая модель, выражающая определенный закон строения или образования явления.

Таким образом, типология контроля включает в себя виды и формы рассматриваемого явления. Типы контроля различаются в зависимости от того, какой признак принимается за основу классификации.

Этими признаками являются элементы системы контроля: субъект и объект контроля, способы его осуществления, время осуществления контроля.

Под видом финансового контроля понимается составная часть финансового контроля, отражающая содержание целого.  До  недавнего  времени  в  доктрине, с учетом действовавшего законодательства выделяли различные виды финансового контроля в зависимости от основания классификации:

• по субъектам, осуществляющим контроль:
• государственный (на уровне Российской Федерации и ее субъектов):
• надведомственный, или внешний (осуществляется органами государственной власти, не входящими в структуру контролируемого субъекта);
• арламентско-бюджетный (осуществляется законодательными (представительными) органами власти);
• внутриведомственный, или внутренний (осуществляется структурным подразделением контролируемого субъекта);
• внутренний (внутренний финансовый аудит) (осуществляется органами исполнительной власти);
• муниципальный (осуществляется органами местного самоуправления): внутренний (внутренний финансовый аудит) (осуществляется органами местной администрации);
• общественный (осуществляется гражданами или их объединениями, общественными организациями);
• аудиторский (осуществляется специализированными негосударственными организациями);
• по содержанию (по объекту контроля):
• бюджетный (контроль за формированием доходов и осуществлением расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов,  осуществлением  государственных и муниципальных заимствований, представлением государственных и муниципальных кредитов, использованием государственного имущества);
• налоговый (контроль за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах);
• валютный (контроль за соблюдением валютных ограничений);
• таможенный (контроль за соблюдением декларантами, перевозчиками, таможенными брокерами таможенного законодательства в части уплаты таможенных платежей);
• банковский (контроль за соблюдением кредитными организациями законодательства Российской Федерации и нормативных актов Центрального банка Российской Федерации);
•  страховой надзор.

В современной науке финансового права не существуют единого подхода к определению понятий «формы и методы финансового контроля». Преобладающими являются две позиции. В соответствии с первой под формой финансового контроля понимается способ конкретного выражения и организации контрольных действий, направленных на выполнение функций финансового контроля.

В этом случае можно говорить о форме контроля в зависимости от метода контроля. На основе данного определения ревизию, проверку, обследование выделяют в качестве самостоятельных форм финансового контроля. Сторонники второй трактовки понятий «формы и методы финансового контроля» под формой финансового контроля понимают отдельную сторону проявления содержания финансового контроля в зависимости от времени совершения контрольных действий.

Выделяют предварительный, текущий и последующий финансовый контроль. Это формы контроля в зависимости от времени контроля. Критерий разграничения лежит в данном случае в сопоставлении времени осуществления контрольных действий с процессами формирования и использования денежных фондов. Такое понимание форм и методов финансового контроля отчасти находило отражение в старой редакции гл.26 БК РФ, где в качестве форм финансового контроля назывались предварительный, текущий и последующий контроль .

Более обоснованным представляется второй подход. При предварительном финансовом контроле осуществление контроля предшествует осуществлению подконтрольных операций (например, обсуждение и утверждение проекта закона о федеральном бюджете). В рамках текущего финансового контроля финансовые операции проверяются при их осуществлении (контроль Федерального казначейства за исполнением федерального бюджета). При последующем финансовом контроле контрольные мероприятия проводятся по итогам финансовой деятельности (проверка Счетной палатой РФ отчета об исполнении федерального бюджета).

Под методами финансового контроля понимаются приемы и способы проведения контрольных мероприятий.

В законодательстве и доктрине выделялись следующие методы финансового контроля:

• наблюдение;
• тематическая проверка (выездная и камеральная);
• ревизия (комплексная проверка);
• обследование (выявление положения дел на определенном объекте контроля с целью определения целесообразности проведения на данном объекте  других  мероприятий  финансового  контроля) и т.д.

Необходимо различать методы финансового контроля и  отдельные  контрольные  действия.  Например, в ходе проверки могут осуществляться следующие контрольные действия: допрос свидетелей, выемка документов, осмотр помещений и т.д., которые сами по себе самостоятельным мероприятием финансового контроля не являются.

Наиболее часто используемым методом финансового контроля является ревизия (комплексная проверка). Ревизия представляет собой систему обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных ревизуемой организацией в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций, правильности их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также законности действий руководителя и главного бухгалтера (бухгалтера) и иных лиц, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными актами установлена ответственность за их осуществление.

В 2000-х годах стали выделять мониторинг как один из способов (методов) финансового контроля. Если мониторинг определить как непрерывное наблюдение за финансовой деятельностью контролируемого субъекта в целях эффективного и законного использования бюджетных средств и государственного и муниципального имущества, то данное понятие, скорее, будет иметь комплексный характер, а сама деятельность зависеть от контролирующего органа, использующего или нет те или иные формы и методы финансового контроля.

Правовое регулирование финансового контроля изменяется и усложняется в процессе финансовых и экономических преобразований, укрепления финансовых институтов, что обычно приводит параллельно к росту различного рода преступных схем в налоговой, кредитной, банковской сферах. Все это присуще современной России, где даже в условиях кризиса 2008 года злоупотреблений меньше не становилось.

Система источников, регулирующих осуществление финансового контроля, включает три уровня: федеральный, региональный (субъектов Российской Федерации) и местный. Федеральный уровень правового регулирования в свою очередь включает в себя два блока: законодательный (федеральные законы, в том числе кодексы) и подзаконный (нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти).

Региональный уровень правового регулирования, так же как и федеральный, включает в себя два блока: законодательный и подзаконный. А местный уровень — это акты представительных органов местного самоуправления и администрации муниципальных образований.

Источники правового регулирования финансового контроля представляют собой совокупность нормативных правовых актов, регулирующих финансово-контрольные отношения на всех уровнях власти на всей территории государства и по всем направлениям финансовой деятельности.

Последние изменения законодательства и подзаконных нормативных правовых актов о государственном финансовом контроле позволяют утверждать нам о существенных изменениях в системе государственного финансового контроля.

Виды государственного контроля. Традиционно в советской и российской доктрине было принято, как уже отмечалось, выделять виды государственного финансового контроля по различным основаниям.

В обновленном бюджетном законодательстве, прежде всего речь идет о гл. 26 БК РФ «Основы государственного  (муниципального)  финансового  контроля», государственный и муниципальный финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Все эти виды контроля реализуются органами государственной и муниципальной власти на федеральном, региональном и местном уровнях. Анализ положений гл.26 БК РФ позволяет констатировать, что некоторые органы государственного финансового контроля могут осуществлять несколько видов контроля. Например, Росфиннадзор реализует внутренний и последующий вид контроля, а Федеральное казначейство внутренний, предварительный и последующий.

Виды контроля в БК РФ определяются через перечисление органов реализующих контрольные полномочия на федеральном, региональном и местном уровне (внешний и внутренний), а предварительный и последующий по содержанию через цели и назначения как процессуальная деятельность, что не совсем согласуется с устанавливаемой классификацией.

Законодатель определяет внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в бюджетной сфере как контрольную деятельность соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, то есть это контроль органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля.

В свою очередь внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в бюджетной сфере является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и  органов государственного (муниципального) финансового контроля.

Соответственно на региональном уровне внутренний финансовый контроль осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций. Все они выступают органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, включая Федеральное казначейство и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Здесь необходимо заметить имеющиеся различия между внутренним и ведомственным контролем, дабы избежать путаницы. Во-первых, в новой редакции БК РФ подчеркивается, что внутренний государственный финансовый контроль — это контроль в бюджетной сфере.

Во-вторых, по смыслу положений гл. 26 БК РФ и наделенных полномочий — Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, а в ряде случаев и финансовые органы субъектов Российской Федерации осуществляют на уровне исполнительной власти «надведомственный» финансовый контроль. В новой редакции БК РФ не предусмотрено ведомственного финансового контроля, как в раннее действовавшей редакции БК РФ, где им наделялись главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

В новой редакции БК РФ главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств являются только объектами государственного финансового контроля. Полагаю, что при такой организации государственного финансового контроля, контрольноревизионные органы министерств, федеральных служб и агентств будут осуществлять ведомственный административный и имущественный контроль.

Предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы

Российской Федерации, что более соответствует понятию текущего финансового контроля. В старой редакции гл. 26 БК РФ предварительный контроль осуществлялся в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам, что соответствовало сути данного вида контроля.

Предварительный финансовый контроль должен проводиться до принятия управленческих решений, что важно для предупреждения финансовых нарушений. Он предусматривает оценку финансовой обоснованности показателей бюджета для предотвращения неэкономного и неэффективного расходования бюджетных средств. Последующий контроль осуществляется по результатам исполнения бюджетов Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности.

Между тем, в старой редакции главы 26 БК РФ ст. 265 устанавливались не виды, а формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами. Надо отметить, конечно, что эти формы контроля были установлены для законодательных (представительных) органов власти.

Предварительный контроль осуществлялся в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам, текущий контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами, а последующий контроль в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Допускалось, что формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований могут устанавливаться иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления.

Или, например, в «Модельном законе о государственном финансовом контроле» ((далее — модельный закон), который был принят 4 декабря 2004 г. на 24ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ Постановлением № 24-11), в ст. 9 «Формы государственного финансового контроля» приводятся понятия предварительного, текущего и последующего финансового контроля как форм осуществления контроля контрольно-счетными органами:

• предварительный контроль — при подготовке экспертных заключений по проекту соответствующего бюджета, бюджетов и смет внебюджетных фондов, проектов отраслевых программ и других нормативных правовых актов соответствующих органов законодательной и исполнительной власти, затрагивающих бюджетные и финансовые вопросы;
• текущий контроль  —  при  проведении  проверок и ревизий распорядителей бюджетных средств, бюджетополучателей и иных участников бюджетного процесса в ходе исполнения бюджета;
• последующий контроль — путем проведения внешнего аудита отчета об исполнении соответствующего бюджета, смет государственных внебюджетных фондов и итогов выполнения отраслевых программ.

Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ / INTOSAI) (далее — Лимская декларация), который представляет собой акт, имеющий для государств ее подписавших рекомендательную силу и не создает для них международно-правовые обязанности, тем не менее, содержит очень полезные положения для методологического совершенствования государственного финансового контроля.

В частности, согласно Лимской декларации, предварительный контроль представляет собой проверку до осуществления административных и финансовых действий. Все остальные виды контроля являются контролем по факту. Если перевод Лимской декларации является аутентичным, то им предусматривается только два вида контроля — предварительный и последующий (фактический, ревизионный).

В нашем обновленном законодательстве о государственном  финансовом  контроле  есть  недопонимания в разграничении по содержанию внутреннего и внешнего государственного финансового контроля. В Лимской декларации ст. 3 «Внутренний и внешний контроль» гласит, что внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций. Высший контрольный орган является внешним ревизионным органом. Т.е. когда речь идет о внутреннем контроле под ней понимается ведомственный контроль, также как это было в СССР и в 1990–2000 гг. в России.

В п. 2 ст. 3 Лимской декларации подтверждается ведомственный характер внутреннего контроля, потому что внутренняя контрольная служба обязательно должна подчиняться руководителю организации, внутри которой она создана. Однако она должна быть по возможности функционально и организационно независима внутри соответствующей организационной структуры.

Разночтений по внешнему контролю нет, так в п. 3 ст. 3 Лимской декларации гласит, что в качестве внешней контрольной службы высший контрольный орган должен проверять эффективность внутренней контрольной службы.

Если внутренняя контрольная служба признана эффективной, необходимо предпринимать шаги, не ущемляя право высшего контрольного органа, проводить всеохватывающую проверку, с тем, чтобы обеспечить необходимое разделение задач и сотрудничество между высшим контрольным органом и внутренней контрольной службой.

Не совсем четко, если исходить, конечно, из нашего понимания контроля, сформулированы положения ст. 4 Лимской декларации, именуемой «Формальный контроль и контроль исполнения» в части отнесения аудита эффективности  к  виду,  форме,  методу  контроля  или к административному финансовому контролю. В частности, она гласит, что традиционной задачей высшего контрольного  органа   является   проверка   законности и правильности  распределения  финансовых  средств и ведения бухгалтерских счетов.

В дополнение к этому виду контроля, важность которого неоспорима, имеется также другой вид контроля, который направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную и административную системы. Скорее всего, формальный контроль следует понимать, как текущий финансовый контроль, а контроль исполнения как аудит эффективности.

Таким образом, согласно Лимской декларации получается все-таки возможным выделить шесть видов контроля — предварительный; последующий (фактический,  ревизионный);  внутренний;  внешний;  формальный (текущий); контроль исполнения (аудит эффективности).

В БК РФ государственный финансовый контроль сведен к бюджетному контролю, поэтому все названные виды государственного финансового контроля следует понимать как виды бюджетного контроля.

Методы осуществления государственного (муниципального) финансового контроля. Другим важным и необходимым элементом контроля является метод его осуществления, под которым всегда понимали приемы и способы проведения финансового контроля.

В новой редакции соответствующего раздела и главы БК РФ по государственному (муниципальному) финансовому контролю к методам осуществления финансового контроля отнесены проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций. Впервые в БК РФ не только названы методы контроля, но и приводятся их дефиниции.

Однако, и в этом случае возникают некоторые вопросы связанные с методами осуществления государственного финансового контроля.

Во-первых, согласно положениям ст. 268.1 при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля  проводятся  проверки,  ревизии и обследования.

Во-вторых, аналогичное положение содержится и в ст. 269.2, согласно которой при осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования.

В таком случае санкционирование операций следует отнести к специфическому методу контроля, правом использования которого наделяется только Федеральное казначейство, а также финансовые органы субъектов Российской Федерации.

Однако, в Федеральном  законе  «О  Счетной  палате Российской Федерации» методами осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности названы проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг.

Как видим, Счетная палата Российской Федерации использует также относительно новые методы в отечественной юридической практике как анализ и мониторинг, что видимо, соответствует не только контрольным, но экспертно-аналитическим направлениям деятельности Счетной палаты Российской Федерации.

Иначе, как объяснить имеющиеся разночтения в методах осуществления контроля в бюджетной сфере, потому что в данном случае, на наш взгляд, именно БК РФ устанавливаются нормы касательно бюджетной сферы, и они будут иметь первенствующее значение.

Заметим, также, что согласно ст. 16 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» экспертно-аналитическая деятельность  осуществляется им посредством проведения экспертно-аналитических мероприятий по актуальным проблемам финансовой системы Российской Федерации, формирования и исполнения федерального бюджета, а также посредством исследования причин и последствий нарушений и недостатков, выявленных по результатам проведенных экспертно-аналитических мероприятий.

Может быть и, скорее всего к спасительной следует отнести положение содержащееся в ст. 268.1 БК РФ, согласно которой контроль в тех сферах, которые не перечислены в БК РФ, реализуются органами внешнего государственного (муниципального)  финансового контроля в соответствии с нормами Федерального закона «О  Счетной  палате  Российской  Федерации» и Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», а также законами субъектов  Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Обследование и мониторинг определяются в федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» через термин «анализ», несмотря на присутствие самостоятельного метода осуществления  контрольной и  экспертно-аналитической  деятельности  как   анализ. Правда, в федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» не содержатся дефиниции методов контроля, а только устанавливаются цели их применения. Обследование применяется в целях анализа и оценки состояния определенной сферы предмета и деятельности объекта аудита (контроля), а мониторинг применяется в целях сбора и анализа информации о предмете и деятельности объекта аудита (контроля) на системной и регулярной основе.

Вернемся к БК РФ. Под проверкой в гл. 26 БК РФ понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности   бюджетного   (бухгалтерского)    учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в  отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

Ревизия определяется в гл. 26 БК РФ как комплексная проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности.

Результаты проверки и ревизии оформляются актом. Целью ревизии является установление правомерности использования бюджетных средств. Проверки подразделяются на камеральные и выездные, в том числе встречные проверки. Такое деление применяется и в налоговых проверках, в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Видимо, такая структуризация проверки воспринята российским законодателем с учетом позитивного опыта работы налоговых органов по осуществлению налогового контроля.

Под камеральными в гл. 26 БК РФ понимаются проверки, проводимые по месту нахождения органа государственного (муниципального) финансового контроля на основании  бюджетной  (бухгалтерской)  отчетности и иных документов, представленных по его запросу.

Выездные проверки проводятся по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых в том числе определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной (бухгалтерской) отчетности и первичных документов. Под встречными проверками в БК РФ определяются проверки, проводимые в рамках выездных и (или) камеральных проверок в целях установления и (или) подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля.

Обследование в БК РФ сформулировано как анализ и оценка состояния определенной сферы деятельности объекта контроля. Результаты обследования оформляются заключением. Полагаем, более корректным было бы дать определение обследования через осмотр и наблюдение.

Под санкционированием операций понимается совершение разрешительной надписи после проверки документов, представленных в целях осуществления финансовых операций, на их наличие и (или) на соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Все обозначенные вопросы и имеющиеся методологические разночтения легко исправимы, и скорее всего, в ближайшее время порядок проведения государственного финансового контроля будет детализирован посредством принятия подзаконных нормативных актов, а также разъяснениями специально на то уполномоченных органов.