О понятии финансового права в университетской науке XIX — начале XX вв

К 80-х годам XIX века в отечественной науке уже определились общие контуры предмета финансового права. Суть сводилась к тому, что финансовая наука и финансовое право имеют один и тот же предмет. Они различаются только «по способу его рассмотрения». Такого подхода придерживались тогда многие исследователи, что предопределяло особенности развития финансово-правовой науки того времени.

В работе И.Я. Горлова под теорией финансов понималась «наука, рассуждающая о … получении и употреблении средств для удовлетворения государственных потребностей». И.Я. Горлов выступал против господствовавшего в то время среди европейских ученых-финансистов подхода, предусматривавшего выделение в финансовой науке двух составных частей — теории финансов и финансового управления. Однако, забегая вперед можно сказать о том, что и законодательство и наука русского финансового права пошли по пути выделения финансового управления как базовой и основополагающей части.

Ф.Б. Мильгаузен предметом финансовой науки определял финансовое хозяйство государства. Он писал, что наука о финансах «… излагает те экономические законы, которыми государство руководствуется в приобретении и употреблении вещественных ценностей, необходимых для достижения общих государственных целей».

Ф.Б. Мильгаузен в середине 60-х годов XIX века читал лекции по финансовому праву, в которых еще не проводил жесткого различия между финансовым правом и финансовой наукой. Под наукой о финансах Ф.Б. Мильгаузен понимал науку о материальных ценностях, находящихся в руках государства и имеющих целью удовлетворение известных потребностей, достижение известных целей.

В отличие от приводимого ранее определения И.Я. Горлова, Ф.Б. Мильгаузен не включает в предмет науки «употребление средств», и это не лингвистический ход, а принципиальная позиция, так как, по мнению автора, учение о государственных расходах занимает второстепенное место в системе науки о финансах и большей частью является предметом государственного права, а не финансовой науки.

В.П. Безобразов, читавший в 1868–1878 годах финансовое право в Александровском лицее в Петербурге, выделял государственные финансы в объективном смысле: «Под государственными финансами (в объективном смысле) мы должны разуметь ныне в государственной науке и практике всю совокупность ценностей (финансовых способов или средств, духовных и материальных), находящихся в распоряжении государства или государственной власти и всех ее органов для достижения государственных целей, или для удовлетворения (покрытия) государственных потребностей (нужд).

Под государственно-финансовым хозяйством (также финансами в субъективном смысле) разумеется вся деятельность государства (правительства) и всех его органов, направленная к приобретению упомянутых средств (финансовых способов) для их употребления, для удовлетворения государственных нужд и к соблюдению равновесия между теми и другими».

Вне всякого сомнения, к идеям уникальным следует отнести позицию А.И. Буковецкого на систему финансового права. Взгляды А.И. Буковецкого как ученого сформировались в начале XX века в его alma mater — Санкт-Петербургском императорском университете, обучение в котором он завершил в 1904 г.

Творил он на перепутье эпох, но так как он был авторитетным ученым по истории мировой и русской финансовой науки, его мнение актуально в любой части нашей работы, так как придает им особую живость. Так вот, А.И. Буковецкий включает финансовое право в систему финансовой науки его четвертой частью.

Однако, начнем с его определения финансового права как совокупности норм, регулирующих финансы и финансовую деятельность государства и других публично-правовых союзов, а это и есть, по его мнению, финансовое право данной страны. В свою очередь финансовое право как часть финансовой науки распадается по А.И. Буковецкому на четыре ветви.

• Во-первых, как он пишет, в состав финансового права входит административно-финансовое право, занимающееся разработкой юридических норм, относящихся к деятельности финансовых учреждений (права и обязанности финансовых учреждений).
• Во-вторых, материальное финансовое право (права и обязанности юридических и физических лиц в отношении хозяйства публично-правовых союзов).
• В-третьих, в состав финансового права он включает уголовное финансовое право, которое разрабатывает нормы уголовной репрессии за нарушение финансового законодательства (юридическая разработка вопросов контрабанды, торговли спиртом при государственной винной монополии, производства и торговли самогоном и т. д.).

Наконец, в четвертых, по его мнению, в состав финансового права входит международное финансовое право, на обязанности которого лежит изучение и систематизация юридических норм, возникших в порядке международных договоров и регулирующих судьбы финансовых институтов (нормы торговых договоров, нормы международных соглашений о двойном обложении, нормы обложения наследства умерших за границей и т. д.).

Позиция В.А. Лебедева о предмете и системе финансового права. Известный русский ученый В.А. Лебедев в своем капитальном исследовании, упомянув о существовании различных подходов к определению понятия и предмета финансового права, дает им собственное трактование.

По мнению В.А. Лебедева, финансовое право — это облеченные в законодательную форму правила существования финансового хозяйства, т. е. нормы, в соответствии с которыми осуществляется хозяйственная деятельность государства, направленная на приобретение требуемых ему материальных средств.

Финансовая наука, или наука о финансах, определяется им как наука, занимающаяся изучением состава финансов, способов их образования и управления ими, иначе говоря, как наука о материальных средствах удовлетворения государственных потребностей. Им также отмечается, что научные принципы и теоретические советы в деле государственного управления для обязательности их выполнения должны, конечно, вступить в союз с законом.

Он исходит из того, что политические науки, к числу которых принадлежит и финансовая наука, должны излагаться в двух направлениях: юридическо-догматическом и политическом. «Юридическо-догматическое изучение финансовых законодательств и есть финансовое право, а изучение правил финансового хозяйства с экономической и политической стороны составляет финансовую науку, которую иногда называют и финансовой политикой (или, как выражаются некоторые немецкие писатели, «политикою финансового права»)», — пишет А. Лебедев.

Финансовая наука и финансовое право имеют один и тот же предмет; они различаются только по «способу его рассмотрения». Как указывалось ранее, такого подхода придерживались многие исследователи, что предопределило, по выражению К. С. Бельского, «двуслойность» финансово-правовой науки того периода.

На протяжении всего XIX века финансовое право развивалось в неразрывном единстве с экономической наукой (ее разделом о финансах), а потому научные исследования в финансовой сфере представляли собой своеобразный экономико-юридический симбиоз.

Сказанное в полной мере относится и к главной работе В.А. Лебедева, в которой, по нашему мнению, экономическая составляющая является даже доминирующей. Выбор названия этой работы был обусловлен не столько ее содержанием, сколько чисто внешними, как мы бы сейчас сказали, конъюнктурными обстоятельствами.

Дело в том, что в соответствии с последним дореволюционным университетским уставом 1884 года на всех юридических факультетах учреждались кафедры финансового права. Как отмечал А.И. Буковецкий, именно после этого нововведения университетские преподаватели стали «переименовывать свои руководства сообразно названию той кафедры, которую они занимали (так сделал В.А. Лебедев, назвавший свой большой курс финансовой науки «Финансовым правом»…)».

Комплексный юридико-экономический характер науки позволял безболезненно менять название преподаваемой учебной дисциплины. Так, сам В.А. Лебедев читал по своему учебнику один и тот же курс лекций под следующими названиями: «Финансовое право», «Теория финансов», «Теория финансов и русское финансовое право, сравнительно с финансовым законодательством главных европейских государств». В разработке системы науки финансового права заслугой В.А. Лебедева является отход от наметившейся в российской финансовой литературе тенденции ограничивать область исследования вопросами публичных доходов.

Рассуждая о предмете финансового права, В.А. Лебедев пишет, что нельзя не включить в него и вопросы финансовой политики, то есть рассматривать следует не только институт доходов, но и институт расходов, а также деятельность финансовой администрации. «Финансовое право не имело бы значения, если бы оно не имело в виду принцип правильного ведения государственного хозяйства: можно хорошо собирать доходы, но употреблять при этом совершенно нерациональные способы расходования и т. д.», — пишет по этому поводу В.А. Лебедев.

Последнее обстоятельство нашло отражение и в системе читаемого профессором курса, который распадается на четыре части (отделения):

• обзор государственных потребностей, понятие о финансовом хозяйстве и финансовых учреждениях;
• обозрение государственных доходов и повинностей;
• изложение системы земского и общинного финансового хозяйства;
• рассмотрение способов покрытия чрезвычайных потребностей, то есть учение о государственном кредите69.

В этой системе подчеркивается приоритет государственных расходов в сравнении с государственными доходами. Государство мобилизует доходы не для обогащения, а лишь для покрытия расходов на текущий финансовый год. В этом состоит основное отличие публичных финансов от финансов частных.

Важной новеллой финансово-правового учения В.А. Лебедева является включение в предмет научного исследования хозяйства общественных союзов, земств, общин, которые, по его мнению, должны «составить органическую часть финансовой науки». Современная российская наука с недавнего времени включает местные финансы в предмет так называемого муниципального права. На наш взгляд, такой подход приводит к размыванию предмета финансового права и нарушает целостность финансово-правовой науки.

Особое внимание В.А. Лебедев уделяет проблеме взаимодействия науки и текущего законодательства. «Финансовое законодательство существовало издавна, его возникновение, можно сказать, совпадает с возникновением государства, так как государство при самом зарождении своем уже нуждалось в средствах для выполнения своих целей.

Но законодательство того времени шло ощупью, со множеством ошибок, и даже народившаяся наконец финансовая наука редко имела голос в финансовой практике. Да и в настоящее время финансовое законодательство оставляет еще очень много желать по части применения указаний финансовой науки к действующему праву».

Сохранение такого положения В.А. Лебедев считает недопустимым и убежден в необходимости скорейшего налаживания действенного сотрудничества ученых и государственных чиновников. Он так пишет об этом в рецензии на работу А. Субботина «Русский промысловый налог» (Москва, 1877): «Говоря о необходимости общей критики нашей податной системы, для создания затем, при помощи науки и данных нашего законодательства и нашей истории, общего плана реформы, мы не думаем, конечно, что вся эта работа может быть сделана одним почерком. Нет, для этого нужно дружное взаимодействие, как административных, так и ученых сил, при надлежащем разделении труда между специалистами».

Научная и педагогическая деятельность В.А. Лебедева неразрывно связана с Санкт-Петербургским университетом. Его основной труд — «Финансовое право» — снискал заслуженное одобрение как в России, так и за ее пределами. Он был переведен и издан на многих иностранных языках, получил лестные отзывы и положительные рецензии специалистов из ведущих научных центров Европы. Такая благосклонная оценка работы В.А. Лебедева фактически означала признание самостоятельности и оригинальности русской финансово-правовой науки, долгое время остававшейся в тени европейских университетов.

И.Т. Тарасов о предмете и системе финансового права73.Одна из главных заслуг И.Т. Тарасова заключается в четком понимании и формулировании предмета науки финансового права и предмета финансового права как положительного права, в их ясном и понятном разграничении, построении системы финансового права. Что же касается работы И.Т. Тарасова, то она уникальна тем, что в ней четко выделена как раз правовая составляющая финансовой науки.

Такой «нетрадиционный» для второй половины XIX века подход к изучению финансовой науки в случае с И.Т. Тарасовым объясняется тем, что автор специально не занимался разработкой экономических проблем публичных финансов. Тарасов — разносторонне образованный юрист, и, разрабатывая систему науки финансового права, он использовал те подходы, которые применялись им в курсах административного и торгового права.

В этой связи особый интерес представляет общая часть его курса финансового права, в которой И.Т. Тарасов впервые в отечественной науке финансового права сформировал учение об ответственности в сфере финансового управления, а также создал оригинальную концепцию финансового закона.

Работа И.Т. Тарасова по теории финансового права в известном смысле уникальна74. Если большинство работ по финансовому праву имперского периода представляли собой, как уже отмечалось, комплексные экономико-юридические исследования с очевидным доминированием экономического анализа, то в «Очерке науки финансового права» И.Т. Тарасова, пожалуй, впервые в дореволюционной финансово-правовой литературе акцент смещен на собственно юридический материал:

• разрабатывается концепция финансового закона;
• изучается проблема принуждения к исполнению финансовых законов;
• особое внимание уделяется вопросам ответственности, под которой автор понимает как ответственность органов финансового управления, так и ответственность частных лиц за нарушение прав и интересов казны.

Принадлежность автора «Очерка науки финансового права» к когорте лучших российских административистов объясняет включение в Общую часть «Очерка» двух глав (XIV и XV), посвященных организации финансового управления в Российской империи.

Итак, что же представляет собой система финансового права по И.Т. Тарасову? «Очерк науки финансового права» содержит Введение, Общую и Особенную части75. Во Введении И.Т. Тарасов рассматривает основные категории финансового права: государственное хозяйство, финансы, финансовое управление, фиск, науку финансового права и др.

«С понятием о государственном хозяйстве, — пишет И.Т. Тарасов, — связывается представление о приобретении материальных средств, необходимых государству как хозяину, и расходование этих средств на потребности и задачи государства».

Государственное хозяйство имеет целью служение народу и осуществление задач государства. В этом автор видит одну из основных причин того, что «в государственном хозяйстве на первом месте ставится удовлетворение потребностей, а потом уже доход»77, в то время как в частном хозяйстве потребности сообразуются с доходом, т. е. доход имеет решающее значение для определения числа и размера потребностей.

Кроме того, отмечает И.Т. Тарасов, государство обладает рядом особых свойств (прежде всего, это суверенитет и «долговечность»), которые сообщают принудительный характер государственному хозяйству и дают возможность государству черпать свои средства из таких источников, в такой форме и при таких условиях, которые не могут иметь места в частном хозяйстве (налоги, принудительные займы и др.).

Особые свойства государственного хозяйства послужили основанием для его обособления. Обособившееся государственное хозяйство, пишет И.Т. Тарасов, получило название финансов, а управление этим хозяйством — финансового управления. Ведение государственного хозяйства создает «юридический порядок соотношения между государством, с одной стороны, и гражданами — с другой».

Изучением этого порядка как раз и занимается наука финансового права как «наука о правомерном государственном хозяйстве» (выражение И.Т. Тарасова). Предметом финансового права, по И.Т. Тарасову, является изучение правовых норм, определяющих сферу государственного хозяйства. В соответствии с предметом науки строится и ее система: государственные доходы, расходы и управление ими.

И.Т. Тарасов так определяет науку финансового права: «Наука финансового права, имея своими предметами доходы и расходы государства и управление ими, преследует, как основную задачу, раскрытие законов явлений в области государственного хозяйства в связи с анализом правовых норм, регулирующих это хозяйство». Основное начало финансового права состоит в том, что добывание средств в пользу государства и расходование добытых средств на удовлетворение государственных потребностей должны быть «правомерны и государственны».

И.Т. Тарасов различает положительное финансовое право и науку финансового права. Положительное финансовое право есть «совокупность положений, определяющих государственно-хозяйственную сферу у данного народа в данную эпоху». В систему источников положительного финансового права И.Т. Тарасов включал законы, административные распоряжения и обычаи (последние могли создавать норму только в той мере, в какой это допущено законом).

Финансовое право как наука, считает И.Т. Тарасов, представляет собой науку о правовых нормах, определяющих сферу государственного хозяйства. В этом смысле она являет собой нечто постоянное, «твердо установившееся», хотя и не лишенное перспективы развития, без которой не может существовать ни одна отрасль знаний. Определяя понятие науки финансового права, И.Т. Тарасов анализирует соотношение финансово-правовой науки с другими науками — политическими, юридическими, общественными, техническими.

Важное место во вводной части курса И.Т. Тарасова занимают вопросы истории финансовых учений и учреждений — своеобразная дань господствовавшей в то время в российской юриспруденции исторической школе.

Общая часть курса теории финансового права у И.Т. Тарасова включает четыре раздела:

• организация финансового управления;
• законодательство, исполнение и принуждение в сфере финансового управления;
• кассоводство, счетоводство, отчетность, контроль и ревизия;
• ответственность.

Оригинальностью отличается построение Особенной части «Очерка науки финансового права» И.Т. Тарасова. Автор выделяет три основные разновидности государственного хозяйства — натуральное, денежное и кредитное — и в рамках каждой из этих разновидностей рассматривает важнейшие институты публичных финансов.

Структурируя так называемое натуральное государственное хозяйство, И.Т. Тарасов выделяет: домены (земельные, лесные, промышленные, финансовые и т. д.); регалии и монополии; натуральные повинности (личные, предметные, лично-предметные). Предметом анализа в рамках рассмотрения денежного государственного хозяйства становятся налоги и пошлины.

И.И. Янжул, И. Х.Озеров и другие представители науки финансового права о понятии, предмете и системе науки финансового права. Особое внимание следует обратить на оригинальность подхода И.И. Янжула к определению предмета финансового права, отграничения его от других отраслей публичного права.

Предметом финансового права И.И. Янжул считал доходы государства. Это обыкновенные государственные доходы — государственные имущества, регалии, налоги и пошлины. Вопросы, связанные с государственными расходами, как пишет И.И. Янжул, следует рассматривать в курсе государственного и полицейского (административного) права.

И.И. Янжул считал, что учение о государственных расходах вытекает целиком из понятия о существе государства и его обязанностях, обусловливается организацией государства, формой правления, устройством правительственных учреждений, задачами экономической политики и т. д., и, как таковое, полным объемом относится к государственному и полицейскому праву, ведению которых подлежат перечисленные вопросы, а никак не к финансовой науке, имеющей совершенно специальную область исследования.

Многие финансисты в Европе разделяли такую точку зрения и, подобно И.И. Янжулу, исключали из курса финансового права учение о расходах государства.
Однако следуя изложенному подходу при построении своего курса финансовой науки, И.И. Янжул демонстрирует непоследовательность.

Касаясь отдельных видов государственных доходов, он подробно рассматривает вопросы, которые и во времена И.И. Янжула, и сейчас традиционно составляют предмет науки административного права и государственного управления. Так, например, в разделе «Государственные имущества» он самым подробным образом излагает способы управления государственными землями, исследует состав казенных имуществ в России, анализирует Положение о сбережении лесов и технику лесоустроительных работ.

При рассмотрении вопросов, связанных с организацией почтовой регалии, автор большое внимание уделяет проблеме почтовой тайны и т. д. Современному читателю может показаться, что И.И. Янжул очень сильно отклоняется от заданной темы, увлекаясь многочисленными наставлениями и инструкциями по лесоводству, горному делу, почтово-телеграфному хозяйству и т. д.

В таком случае следует вспомнить про «камеральное прошлое» финансового права, и тогда станет понятно, что, сделав крен в сторону чисто хозяйственной стороны вопроса, автор, скорее всего, находился под остаточным влиянием камеральных наук, из недр которых и вышла сама финансовая наука. Справедливости ради следует отметить, что, подробно описывая конкретные домены или регалии, И.И. Янжул особое внимание уделял тем их разновидностям, которые носили преимущественно фискальный характер.

Финансовое право И.Х. Озеров считал «комплексной» экономико-правовой наукой. При этом правовая компонента, по его мнению, представляла совокупность норм, закрепляющих финансовое хозяйство. Как и его учитель И.И. Янжул, И.Х. Озеров считает, что предмет финансовой науки ограничивается лишь отношениями по «добыванию союзами публичного характера материальных средств», то есть публичными доходами. Что же касается отношений, возникающих в связи с расходованием собранных публичных средств, то их И.Х. Озеров выводил за рамки финансовой науки и финансового права, относя к предмету науки о государственном управлении.

«Основы финансовой науки» И.Х. Озерова по праву считались одной из лучших работ своего времени по финансам и финансовому праву и были удостоены премии Императорской Академии Наук.

Однако со временем, как мы полагаем, с учетом социально-экономических преобразований И.Х. Озеров изменил свою научную позицию, отнеся государственные расходы к предмету финансового права. Не последнее значение, как видится, имеет принятие бюджетных законов 1904 и 1914 годов, когда согласно новым бюджетным правилам государственная роспись доходов и расходов обязательно рассматривалась и принималась Государственной Думой и Государственным Советом И.Х. Озеров стоял у истоков социологического направления теории финансов.

Он выступал с критикой существовавшей в России финансовой системы, практики использования правительством акцизов, винной монополии, выигрышных займов в качестве источников пополнения государственных доходов. Настаивал на ужесточении государственного и общественного контроля за расходованием средств государственного бюджета. Пропагандировал идеи положительного влияния крупной промышленности и монополистического капитала на экономику России.

Как представитель социологического направления в финансовом праве И.Х. Озеров считал, что финансовая наука изучает финансовое хозяйство, то есть «вопросы о питании союзов публичного характера: как они получают эти средства, как последние растекаются по всему телу (движение государственных сумм), как они претворяются в услуги, полезные для государства (составление бюджета), какие интересы при этом оказывают влияние». Иными словами, по его мнению, предметом изучения финансовой науки является совокупность отношений, которые возникают на почве добывания союзами публичного характера материальных средств.

Финансовая наука, по видению И.Х. Озерова, должна заниматься также изучением способов, посредством которых эти союзы добывают себе нужные средства, и то, как эти способы отражаются на других сторонах жизни: почему в одну эпоху преобладают одни способы, а в другую — другие. Другими словами, задача финансовой науки в установлении закономерностей в развитии финансового хозяйства.

Интересы И.Х. Озерова-экономиста поражают своим разнообразием: бюджет и бюджетная политика, налогообложение, винная монополия и почтовое хозяйство, горные заводы Урала, фабричное законодательство и рабочее движение, социальное страхование трудящихся, проблемы управления больших городов, организация городских финансов и др.

Высокую оценку заслужила работа Л.В. Ходского88, авторитетного профессора Петербургского университета, в которой нашли отражение его взгляды в области финансового права, стала фундаментальная работа «Основы государственного хозяйства: Курс финансовой науки».

А.И. Буковецкий писал, что «ясное изложение, удачное размещение фактического материала, переоценка всех основных вопросов финансовой науки сделали этот учебник хорошим пособием. Конкретный материал, освещающий русские финансовые институты, изложен интересно и выпукло».

Исследование Л.В. Ходского «Основы государственного хозяйства: Курс финансовой науки» было посвящено организационно-правовой основе публичных финансов России на рубеже XIX–XX вв. Профессор Л.В. Ходский отождествляет понятия государственного и финансового хозяйства, понимая под последним «совокупность материальных и денежных средств, их приобретение и расходование, неразрывно связанные с самим существованием государства».

В качестве основных задач финансовой науки, или науки о государственном хозяйстве, он определяет исследование источников вышеупомянутых средств и способов их получения, а также выяснение и оценку законов, регулирующих явления государственного хозяйства. При этом под «законами» он понимает как собственно юридические нормы, регулирующие финансовые отношения, так и законы «в общефилософском научном значении этого слова».

В предмет финансовой науки, по Л.В. Ходскому, должны входить:

• изложение теоретических оснований различных видов государственных доходов;
• изучение действующего финансового законодательства и его историческое развитие, т. е. финансовое право;
• изучение и критическая оценка фактического материала, относящегося к государственному хозяйству;
• выработка рациональных основ для ведения всех частей государственного хозяйства (финансовая политика).

В той или иной мере на исследуемую проблему обращали внимание и другие специалисты-финансисты в силу разных причин. Профессор финансового права Военно-юридической академии В. Г. Яроцкий, например, считал главной задачей финансовой науки исследование источников государственного дохода, уделяя при этом в своем курсе внимание и государственным расходам. В. Г. Яроцкий в своих исследованиях тяготеет к политической экономии и использует в своих курсах методы экономических наук, нежели юридических.

В свою очередь, профессор Новороссийского университета в Одессе И.У. Патлаевский центральное место в своем курсе финансового права отводит «государственному хозяйству» или финансам. Систему своего курса автор выстраивает из тех задач, к достижению которых, по его мнению, должна стремиться финансовая наука, — прежде всего из установления правильного равновесия между приходом и расходом, которое давало бы жизнь и прочность хозяйству, делая из него силу, способную служить постоянно тем целям, для которых оно предназначено. Таким образом, курс распадается на три раздела: учение о государственных расходах, учение о государственных доходах и финансовую политику.

В первом разделе рассматривается не сам расход, ибо он представляет лишь цифру выдачи, а те потребности, ради которых тот или иной расход употребляется, поэтому и раздел науки финансового права автор называет учением о государственных потребностях. Вторая часть посвящена государственным доходам, то есть тем источникам, которыми пользуется государство для удовлетворения государственных потребностей.

И, наконец, третий раздел направлен на выявление равновесия между приходом и расходом. В нем излагаются общие основания организации финансового управления, финансовой системы, бюджета, общие требования по отношению к счетоводству и контролю, а также учение о государственном кредите.

Оригинальное для того времени, но близкое к современным представлениям о предмете финансового права определение дает в своем учебнике Э.Н. Берендтс: «Финансовое право … исследует хозяйство государства, но не с точки зрения того, что полезно, целесообразно, а с точки зрения правовой, т. е. оно изучает те правовые нормы, которые лежат в основе хозяйственной деятельности государственной власти и ее органов как деятельности не произвольной, а закономерной».

Он также отмечает права и обязанности сторон, участников этих отношений. Интересно, что Э.Н. Берендтс различает понятия «наука финансового права» и «финансовое право», а также не отождествляет понятия «наука о финансах» (финансовая наука) и «наука о государственном хозяйстве».

В сфере управления публичными финансами под планомерностью ученый понимает целесообразность распределения средств по времени, пространству и предметам. Кроме того, Э.Н. Берендтс замечает, что «только третья часть публичных расходов является результатом соображений о полезности или необходимости затрат». Ученый подчеркивает, что эта часть расходов «нуждается в правовом обосновании».

Весьма показательно, что ученый обращает внимание на необходимость правовой регламентации определения «полезности и необходимости затрат». Система финансового права, по Э.Н. Берендтсу, не усложнена, как у других авторов, и близка к современным представлениям, так как автор дает систему финансового права как науки, по институтам и как учебного курса.

Во вводной части рассматривается наука финансового права, ее предмет и содержание, а также источники финансового права. Э.Н. Берендтс, В.А. Лебедев, И.Т. Тарасов, И.И. Янжул и другие ученые, исследуя вопросы, связанные с монетной регалией (отдельно или в составе государственных доходов), денежным обращением, фактически к предмету финансового права относили и денежно-кредитные, эмиссионные отношения.

В науке финансового права XIX — начала XX веков активно исследовались вопросы, касающиеся монетной регалии, предметно места монетной регалии в системе регалии, сущность и значение монетной регалии как источника государственных доходов. В связи с анализом металлического денежного обращения исследовались также проблемы определения правовой природы и роли для государственного хозяйства бумажных денег и «банковых билетов» (банкнот).

Основными направлениями исследований в этой сфере были: определение соотношения металлического и бумажного денежного обращения, а также классификация бумажных денег в зависимости от наличия условия об их размене на «звонкую монету», анализ природы бумажных денег с позиций теории государственного долга (государственного кредита) либо с позиций теории налогов.

В Российской империи на протяжении многих десятилетий серьезной проблемой оставалась эмиссия необеспеченных бумажных денег. В связи с этим исследователей интересовали вопросы возможных положительных свойств бумажного денежного обращения, а также его опасности для публичных финансов, поэтому ими затрагивались и проблемы управления денежным обращением.

Нельзя не упомянуть труды И.И. Кауфмана по вопросам денежного обращения и кредита. Исключительную ценность, по мнению А.И. Буковецкого, имели многие работы И.И. Кауфман А.И. Буковецкий пишет, что в старшем поколении русских финансистов первое место по талантливости, бесспорно, принадлежит И.И. Кауфману, автору многих интересных работ.

И.И. Кауфман «на протяжении всей своей долгой литературной деятельности все время был сторонником классиков, но по методу своих работ он был ближе К исторической школе». Три работы И.И. Кауфмана «по русской финансовой истории могут также считаться классическими по своему исполнению… «Русский вес, его развитие и происхождение» (1906), «Из истории бумажных денег в России» (1909) и «Серебряный рубль» (1910)».

Вместе с тем, как полагает А.Ю. Лисицын101, наукой финансового права исследуемого периода довольно слабо исследовались проблемы организации банковской системы и роли государственного банка в публичных финансах. Скорее можно согласиться со второй частью тезиса, нежели с первой, потому что интерес финансовой (также можно здесь употребить понятие экономико-юридической) науки подтверждается блестящими работами В.Т. Судейкина.

Автор также отмечает, что определенное пренебрежение исследованиями роли банковской системы в публичных финансах в указанный период вполне объяснимо, поскольку банки рассматривались как учреждения, деятельность которых основана на частноправовых началах, и, соответственно, их существенная роль в финансовой системе государства не была четко определена.

Тем не менее, основа традиции исследования денежных, валютных и кредитных отношений была заложена наукой финансового права XIX — начала XX веков. При этом исследование этих институтов имело более эпизодичный и несистемный характер, потому что не было выявлено специальных критериев отнесения этих вопросов к предмету финансового права.

Эти вопросы чаще рассматривались как предмет финансовой науки, с учетом некоторых подходов, в основе, которой лежали идеи узости предмета финансового права по сравнению с предметом финансовой науки.

Позиция М.Н. Капустина о финансовом праве. Отрицание им права на существование финансового права. Начав разрабатывать в Ярославле финансовую проблематику, М.Н. Капустин в отношении финансового права занял радикальную позицию, отрицая само его существование.

В подготовленных им «Чтениях о политической экономии и финансах» он писал: «Политическая экономия и наука о финансах обычно считаются двумя отдельными самостоятельными науками. Иногда замечается даже стремление придать учению о финансах характер юридической науки, и это выражается в термине финансового права. Нет нужды доказывать непригодность такого термина.

Называть правом термин о финансах так же мало оснований, как выделять учение о всех средствах для достижения задач государства в особые юридические науки. Так называемое полицейское право, равно как учебное, земское и прочие, не могут иметь самостоятельного значения; их юридическая сторона входит в область государственного права. Но возможно учение о полицейских мерах, о народном образовании, о земстве и прочем».

Следует отметить, что позиция М.Н. Капустина по вопросу о несамостоятельности финансовой науки, входящей составной частью в науку политической экономии (приведшая, среди прочего, к отрицанию финансового права), была скорее всего воспринята из работ германских ученых, оказавших в первую половину XIX века существенное влияние на формирование российской научной школы.

Вот что писал по этому вопросу, например, профессор К.Г. Рау: «Наука о лучшем устройстве государственного хозяйства или о лучшем способе удовлетворения государственных потребностей материальными ценностями называется наукою о финансах и составляет часть политической экономии.

Ее нередко называли также камеральною наукою в тесном смысле слова, ибо вначале под камеральными делами или камеральными занятиями разумели только финансы, и лишь с учреждением камер-коллегии в состав их вошли и другие дела, не финансовые, так называемая полиция. Науке о финансах часто давали название науки о государственном хозяйстве, но лучше сохранить это название для всей политической экономии»

Отрицание М.Н. Капустиным права на существование финансового права вызвало волну критики. Практически каждый ученый, бравшийся за написание учебника по финансовому праву, считал своим долгом обозначить собственную позицию по отношению к процитированному высказыванию М.Н. Капустина.

Так, Василий Александрович Лебедев в предисловии к своему капитальному учебнику «Финансовое право» писал о рассматриваемой позиции М.Н. Капустина следующее: «Книга же профессора Капустина («Чтения о политической экономии и финансах». Ярославль, 1879) дает уже слишком элементарное изложение начал финансовой науки, у которой притом, как и у финансового права, почтенный профессор, к слову сказать, оспаривает самое право на самостоятельное существование».

А вот как высказывался по этому вопросу Сергей Иванович Иловайский, преподававший финансовое право в Новороссийском университете (в Одессе): «…M. Капустин считает финансовое право частью политической экономии. С этим никак нельзя согласиться, так как политическая экономия занимается исследованием законов частного хозяйства, а финансовая наука рассматривает хозяйственные явления разных общественных организмов. Первую можно назвать наукою о частном хозяйстве, а вторую — наукою об общественном или публичном хозяйстве».

Система курса политической экономии и финансов так, как его читал в Демидовском лицее профессор М.Н. Капустин, включала три основных раздела: хозяйство, его формы и организация; производство и доход; расход и сбережение. При этом в каждый из разделов своего курса ученый включал блок вопросов, непосредственно связанных с публичными финансами.

В первом разделе — это понятие государственного хозяйства, во втором разделе — система государственных доходов, в третьем разделе — государственные расходы, государственные долги, государственный бюджет. Характеризуя государственное хозяйство, М.Н. Капустин отмечает: «Здесь процесс производства заменяется налогом на другие хозяйственные лица и лишь отчасти государство выступает в экономической области наравне с отдельными лицами, например, по отношению к государственным имуществам …

Государство не имеет нужды делать сбережения, потому что находит средства в хозяйствах отдельных лиц; но оно требует этих средств в размере потребностей и имущественной силы лиц. Поэтому экономическое богатство этих последних есть вместе богатство государственных задач государства».

В систему государственных доходов М.Н. Капустин включает, прежде всего, налоги, определяемые им как «денежные средства, которые отдельные лица доставляют государству, по его требованию, для удовлетворения общих нужд страны»109, а также государственные сборы, «суть те уплаты, которые производятся лицами, пользующимися тем или другим государственным учреждением в своих частных интересах, или же взносы в вознаграждение за расходы, которые государство обязано сделать ради этих лиц исключительно».

Очевидно, что такое представление о государственных доходах, исключавшее из этого понятия все доходы, получаемые государством от использования государственного имущества, не только не отвечает современным представлениям о доходной части публичных финансов, но и не соответствовало сформировавшемуся в то время (во второй половине XIX века) представлению об этом разделе финансового права.

Расход, вообще, М.Н. Капустин определяет как действие, состоящее в передаче имущественных средств от одного лица другому. При этом он выделяет расходы личные, общественные и государственные. Отмечая особенность государственных расходов, М.Н. Капустин пишет: «…государственные расходы имеют своим назначением удовлетворение общественных потребностей не непосредственно самими лицами, а при посредстве государства, которое берет на себя расходование получаемых им долей народного дохода».

Особый интерес представляют рассуждения М.Н. Капустина о соотношении политической экономии (финансовой науки) и правоведения. С одной стороны, отмечает ученый, политическая экономия и наука о финансах находятся в тесной связи с правоведением: «Собственность, обязательства, торговые трактаты и торговое право отражают на себе экономический характер тех отношений, которых они касаются».

С другой стороны, он выявляет существенное различие между ними: «Политическая экономия рассматривает значение хозяйственных сил в обществе … право имеет в виду всегда охранение лиц … политическая экономия старается отыскать законы производства ценностей; право обеспечивает пользование тем, что произведено.

Политическая экономия имеет в виду исключительно хозяйственную жизнь народа; право принимает в соображение и другие интересы, а потому не может подчиниться безусловно и принять как непреложные те выводы, к которым приходят экономисты». Начав читать политическую экономию и науку о финансах в Демидовском лицее, М.Н. Капустин вскоре оставил преподавание этой дисциплины. Ему на смену пришли И.Т. Тарасов и А.А. Исаев.

В целом финансово-правовая наука России имперского периода достигла определенных высот в систематизации знаний о финансах и формировании устойчивого представления о системе финансового права как отрасли науки и учебной дисциплины, а также заложила основы формирования финансового права в будущем как отрасли права.

Наибольший интерес, по нашему мнению, для современного читателя представляют, прежде всего, те разделы Общей части «Очерка науки финансового права» И.Т. Тарасова, которые связаны с концепцией финансового закона. И.Т. Тарасов создал оригинальное учение о финансовых законах как об особой разновидности законодательных актов, составляющих предмет финансового права. Это учение, к сожалению, не было подхвачено российскими учеными, специализирующимися в области финансового права.

До сих пор отечественная наука финансового права в своем категориальном аппарате не содержит понятия «финансовый закон». Для сравнения — в отдельных зарубежных странах категория финансового закона еще в конце XIX века была закреплена на законодательном (а иногда и на конституционном) уровне.

«Финансовые законы…, — пишет И.Т. Тарасов, — имеют значение правовых норм, определяющих взаимные отношения между казною и плательщиками налогов и организацию всего финансового управления». Он считает, что финансовый закон, с одной стороны, должен гарантировать основные права граждан-налогоплательщиков, а с другой — оградить права фиска, вытекающие из особого статуса государственного хозяйства, отличающего его от частного и общественного хозяйств.

Регулированию финансовыми законами, по мнению И.Т. Тарасова, подлежат следующие вопросы:

• установление всех государственных сборов и повинностей, а также любых привилегий и изъятий из сферы налогообложения;
• порядок взимания налогов, меры понуждения к уплате и меры взыскания;
• участие плательщиков в раскладке податей и повинностей;
• порядок обжалования неправильно определенных результатов налогообложения; право судебной защиты граждан, права и законные интересы которых были нарушены органами финансового управления;
• утверждение государственной росписи (бюджета), в которой сведены воедино государственные расходы и доходы;
• утверждение отчета об исполнении государственной росписи;
• режим гласности финансового управления.

В качестве важнейшего принципа финансового права И.Т. Тарасов формулирует принцип законодательного закрепления размера государственных расходов и государственных доходов: «…только те доходы и расходы государства могут быть признаны правомерными, которые определены в законодательном порядке на определенный период времени, причем акт, в котором сделано такое определение, называется государственной росписью, или бюджетом».

В.А. Лебедев следующим образом выстраивал свою концепцию финансового закона. Он считает, что законы для финансовой деятельности государства представляют собой совокупность всех постановлений, относящихся к финансовой организации государства. Он выделяет финансовую власть государства, которую определяет как совокупность прав, касающихся удовлетворения государственных потребностей.

Согласно его позиции распоряжения финансовой власти должны быть согласны с государственными законами как основной волей. Установление финансовых законов, по его мнению, принадлежит законодательным учреждениям, а финансовая власть как один из видов исполнительной власти в государстве распадается на власть распорядительную, организационную и принудительную.

Распорядительная власть финансовой администрации касается различных распоряжений относительно выполнения финансовых законов. Как пишет В.А. Лебедев, она также проявляется в административных распоряжениях, которые разъясняют толкование законов, распространяют их действие до известной степени, а в случае недостаточности закона временно заменяют его.

Проявление распорядительной власти может в крайних случаях распространиться и на необходимость приостановления действия закона (как отмечает автор, в редких случаях финансовая администрация может временно прекратить сбор податей в какой-нибудь разоренной местности).

Распорядительная власть может также в случаях, не терпящих отлагательств, открывать ведомствам чрезвычайные кредиты под свою личную ответственность. Организационная власть финансового управления заключается в их праве устраивать потребную организацию финансовых учреждений и снабжать их инструкциями. Принудительная власть выражается в понуждении служащих к исполнению их обязанностей.

Интересные мысли, высказанные В.А. Лебедевым в этой работе, сводятся к тому, что финансовое законодательство и финансовая политика должны быть выразителями системы мер, направленных для непрерывного удовлетворения потребностей государства.

Финансовое законодательство не может ограничиться только указанием средств удовлетворения, оно должно назвать и меры к сохранению и правильному расходованию собранных средств. Автором также отмечается, что финансовое законодательство должно быть систематическим сводом всех актов, касающихся финансового хозяйства государства и местных органов самоуправления.

По мнению В.А. Лебедева, когда финансовое законодательство является не случайным набором законов и уставов, а целостным, систематическим и проникнутым одной основной идеей актом законодательной власти, тогда оно и может называться финансовым правом страны.

К источникам русского финансового права Э.Н. Берендтс относил «нормы, относящиеся к финансовому праву…», помещенные во всех томах Свода законов, иными словами, все законодательные акты (кодифицированные). Он также пишет, что «бюджетное право кодифицировано частными издателями», причем частные сборники норм, касающиеся бюджетного права, содержат также и правила, не вошедшие в Свод законов.

Это работы В. Саковича и Н. Широкова «Правила и формы сметного, кассового и ревизионного порядка» 1908 г. и И.С. Плехана «Бюджетные законы» 1911 г. Тем самым автор указал на некоторые особенности кодификации финансового законодательства в Российской империи.

С.Ю. Витте в «Конспекте лекций о народном и государственном хозяйстве…» уделяет место и понятию финансового закона, но через правовую природу бюджета. Он определяет бюджет как финансовый закон, по которому должно управляться государственное хозяйство в течение определенного периода времени.

С.Ю. Витте писал, что бюджет как финансовый закон выступает как необходимая административная мера для функционирования всего государственного управления. Бюджет должен представлять полную картину финансов страны, отражать все ожидаемые доходы и все предстоящие расходы государства по всем ведомствам.

По мнению С.Ю. Витте, государственный бюджет как финансовый закон и в то же время как необходимая административная мера для функционирования всего государственного хозяйства должен отвечать известным требованиям, на которых главнейшими следует признать требования ясности, точности и гласности бюджета.

А.И. Буковецкий, один из крупнейших специалистов XX в. по истории финансов, финансовой политики и финансово-правовой науки, исследуя эволюцию финансовой науки, включает финансовое право в систему финансовой науки его четвертой частью.

Оценка А.И. Буковецким взаимосвязи источников финансового права и собственно финансового права как части финансовой науки представляется уникальной. Поэтому сложно и невозможно проигнорировать его позицию как крупного и авторитетного исследователя русских финансов, которая заключается в следующем: финансовое право является четвертой властью финансовой науки, потому что всякий финансовый институт в финансовом хозяйстве государства и других публично-правовых союзов должен иметь правовое оформление.

По его мнению, правовое оформление финансового института может быть создано законодательным или административным актом соответствующей власти или же установившимся обычаем, а финансовое право есть отражение существующего финансового хозяйства.

Поэтому он подчеркивает, что всякое изменение в финансовом хозяйстве влечет за собой изменение и в области финансового права, тогда как каждое малейшее изменение в любом из финансовых институтов влечет за собой также соответствующую законодательную или административную новеллу.

Основная задача финансового права видится ему в объединении рассеянных законодательных элементов и в истолковании их значения, причем в отличие от финансовой теории финансовое право, как ему представляется, не занимается выяснением вопросов о необходимости и значении финансовых норм.

Оно принимает их как исходный момент, считает А.И. Буковецкий. Он также уверен в необходимости догматической разработки позитивного финансового права. Причем, как он пишет, может иметь место как чисто прикладное направление, состоящее в систематическом изложении текстов главнейших законов или дающее комментирование пособия для приложения законов на практике, так и более углубленная теоретическая разработка их.

К источникам финансового права он относил законодательные акты, правительственные распоряжения, административные циркуляры и судебные решения, а в некоторых случаях и обычаи. Например, по его мнению, в мирских сборах (волостных и сельских) обычай был одним из главных источников для построения этих институтов, с которыми постоянно соприкасалась стомиллионная крестьянская масса.

Таким образом, по мере развития науки финансового права почти всеми без исключения русскими учеными-финансистами поднимались основополагающие вопросы о соотношении финансовой науки и финансового права, их предмета и места в науке государственного права.

С учетом различных подходов к пониманию финансового права рассматривались и вопросы о месте финансового законодательства в системе финансового права, а также о его роли в регулировании государственного (финансового) хозяйства. Немаловажное значение имели вопросы правовой природы бюджета как плана финансов, государственной росписи и как закона.

Природа финансовых законов формулировалась приблизительно в следующих нижеизложенных направлениях, которые возможно сгруппировать.

1. Финансовые законы как предмет науки финансового права. Финансовые законы вне зависимости от того приняты ли представительным органом народа или абсолютным монархом, имеют значение правовых норм, определяющих взаимные отношения между казной и плательщиком налогов и организацией всего финансового управления. Законы об организации финансового управления могут быть предметом рассмотрения как науки государственного права, так и науки финансового права. Законы же, определяющие взаимоотношения фиска и плательщиков, должны быть предметом рассмотрения именно науки финансового права, так как только в ней законы могут быть подвергнуты всестороннему анализу в органической связи со всем содержанием этой государственно-хозяйственной науки.

2. Финансовые законы как средство к ограждению прав казны и плательщиков налога. С одной стороны, основные финансовые законы должны иметь целью защиту прав плательщиков, исходя из понятий о политико-гражданской свободе и коренных условий благосостояния отдельных граждан и целого народа. С другой стороны, оградить права иска, исходя из понятий о государстве, о цели его и об особом характере государственного хозяйства в отличие от частного и общественного хозяйств.

В финансовых законах, ограждающих права плательщиков налогов, должны закрепляться следующие основные положения:

• все государственные сборы и повинности могут быть устанавливаемы не иначе как законом;
• все привилегии и изъятия также должны устанавливаться только законом;
• законами определяются порядок взимания налогов, меры принуждения и меры взыскания;
• сумма предполагаемых доходов и расходов в течение установленного законом срока определяется в государственной росписи (бюджете), утверждаемой в законодательном порядке;
• неправильное обложение может быть обжалуемо в установленном законом порядке;
• гражданам, права и законные интересы которых будут нарушены органами финансового управления, должно быть предоставлено право судебной защиты этих прав и интересов;
• установление полной гласности по финансовому управлению;
• утверждение исполнения росписи в законодательном порядке.

В свою очередь, в финансовых законах, ограждающих права фиска, должны закрепляться следующие основные положения:

• определение законом судебной, судебно-административной и дисциплинарной ответственности органов финансового управления за нарушение ими государственного интереса и, вообще, их служебных обязанностей;
• определение условий и порядка ответственности плательщиков в случае уклонения их от несения правильно наложенных на них налоговых тяжестей;
• определение границы и формы прав казны при возникновении чрезвычайных ситуаций;
• установление правильного соотношения в финансовом управлении между органами правительства и самоуправления.

Благосостояние казны и богатство народа находятся в тесной взаимосвязи: богат народ — он много может дать, богата казна — она много может предпринять для улучшения народного хозяйства.

3. Финансовые законы и установление налогов и повинностей. Одним из важнейших предметов финансовых законов является установление налогов и повинностей. Никакой налог не может быть установлен иначе как законом. Податная (налоговая) система должна отличаться, возможно, большей простотой. Язык законов, устанавливающих налоги, должен быть точен, удобопонятен, дабы не вызывать недоразумений. Законы должны во всей полноте охватывать сферу данного налога: лицо и предмет налога, оклад, время и место платежа, гражданская и уголовная ответственность за недоимки и обманы и др. — все должно быть точно определено.

Весь механизм управления налогами может быть сведен к трем моментам:

• установление налогов;
• их взимание;
• контроль и ответственность плательщиков.

4. Финансовые законы и определение расходов. В законодательстве всех цивилизованных государств определяется более или менее категорически, что не производятся какие-либо расходы из государственных или общественных финансов, не определенные законом или росписью и сметами.

Только те доходы и расходы государства могут быть признаны правомерными, которые определены в законодательном порядке на определенный период времени в соответствующем акте, именуемом бюджет. Причем бюджет не является актом материального законодательства, так как он не создает новых правовых положений. Задачей бюджета является не ограничение прав и обязанностей, а регулирование хозяйственной деятельности.

5. Исполнение финансовых законов и государственной росписи (бюджета). Финансовые законы приводятся в исполнение, прежде всего, посредством распоряжений. Поэтому распоряжениями не могут быть отменяемы, изменяемы или дополняемы эти законы, но в некоторых законом же определенных случаях распоряжениями могут быть временно заменяемы законы до издания последних, и в таком случае распоряжения эти называются чрезвычайными.

В издании соответствующих распоряжений, раскладке налогов, взимания их и производстве расходов заключаются существенные моменты того, что называется исполнением бюджета. Все эти действия входят в состав уже не законодательной, а исполнительной деятельности в сфере финансового управления, т. е. сферы, которая имеет целью исполнение финансовых законов посредством распоряжений, предписаний, непосредственных действий и принуждения.