Понятие, предмет и субъекты правовой экспертизы нормативных правовых актов

Изучение понятия правовой экспертизы нормативных правовых актов на сегодняшний день носит неопределенный характер.

В современных учебных изданиях по нормографии, нормотворчеству, законодательной технике, юридической технике уделяется очень скромное самостоятельное внимание правовой (юридической) экспертизе нормативных правовых актов, но предприняты попытки выработки категориального аппарата и унификации вопросов, подлежащих выяснению в ходе ее проведения.

Кроме того, исследование обобщений практики производства правовой экспертизы нормативных правовых актов, представленных в научных статьях специалистов управлений Министерства юстиции субъектов РФ, федеральных округов, департаментов законопроектной деятельности и сотрудников научных учреждений при Правительстве РФ и законодательных региональных органах, позволяет сделать вывод об актуальности оценки (правовой, лингвистической, антикоррупционной и иной) качества нормативного правового акта и, прежде всего, на стадии его разработки.

Анализ имеющихся точек зрения на понятие правовой экспертизы нормативных правовых актов позволяет понимать под правовой экспертизой нормативных правовых актов исследовательскую деятельность специальных организаций и лиц по оценке правового качества нормативного правового акта, соответствия его системе действующего законодательства и требованиям юридической техники.

Так как правовая (юридическая) экспертиза нормативных правовых актов имеет первостепенное значение для качественной подготовки нормативных правовых актов, содержащих первичные нормы, т. е. законов, то и наиболее всестороннее развитие и применение правовая экспертиза получила именно в качестве правовой экспертизы законопроектов.

Российские ученые (Ю. А. Тихомиров, Р. К. Надев, О. А. Короткова и др.) под правовой экспертизой законопроекта понимают специальное исследование, проводимое для оценки законопроекта на предмет его соответствия Конституции РФ, федеральному законодательству и международным договорам РФ, а также общепринятым правилам юридической техники.

Встречается и несколько иной подход (Ю. Г. Арзамасова, В. В. Игнатенко,А. В. Ильина), связан ный с активизацией научного обеспечения правотворческого процесса в России, направленный на выявление законотворческих ошибок и просчетов, их своевременное устранение.

Так, В. В. Игнатенко вводит в оборот категорию научно-правовой экспертизы законопроектов, под которой понимает «специальное исследование, производимое учеными и специалистами в области юридических наук по поручению соответствующего законодательного органа с целью оценки правового качества законопроектов и выявления прогнозных характеристик действия будущих законов, принятых на основе этих законопроектов».

Имея свои особенности, правовая (юридическая) экспертиза подзаконных нормативных актов базируется на общих принципах и требованиях экспертизы законодательства в целом.

Однако с точки зрения соответствия подзаконного нормативного правового акта правилам юридической техники представляется целесообразным учитывать особенности его структуры и содержания.

Характеристика правовой экспертизы нормативных правовых актов пока не имеет четкой системной основы изложения материала: понятие, признаки, структура, содержание и т. п. и затрудняет его подачу в русле фундаментальных знаний.

Однако имеют место отдельные научные взгляды по проблеме темы пособия. Рассмотрим некоторые из них.

Уместно указать на авторскую позицию Е. В. Журкиной, которой предпринята попытка выделить специфические черты, присущие правовой экспертизе нормативных правовых актов.

Давая оценку предложенным признакам, можно подтвердить, что по предмету исследования могут проводиться разнообразные виды экспертиз нормативных правовых актов (лингвистическая, экономическая, экологическая и иные).

Значимость данного признака учтена и в определении правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов, рассматриваемой Т. Н. Москальковой в качестве «составной части нормотворческой деятельности, предполагающей исследование проектов нормативных правовых актов на предмет их соответствия актам высшей юридической силы и предъявляемым к ним требованиям».

А, к примеру, предметом лингвистической экспертизы законопроектов является качество выражения лексической, грамматической и логической основ текста закона.

Сама же Е. В. Журкина включает вопросы, являющиеся предметом правовой экспертизы, в характеристику с точки зрения содержания последней.

Так, системный метод позволяет выявить место и взаимодействие будущего нормативного правового акта применительно к действующему законодательству, логический лежит в основе структуры проекта и т. д.

Указание на специальных субъектов, осуществляющих правовую экспертизу, основано на закреплении в действующих нормативных правовых актах обязанности отдельных государственных органов по ее проведению.

Более того, для законов определенного вида федерального и регионального уровня, подзаконных нормативных актов подобная экспертиза является обязательной и входит в компетенционные полномочия органов государственного аппарата.

Важное значение при характеристике данной темы имеет вопрос о предмете правовой экспертизы нормативного правового акта.

Как мы видим, данный вопрос не нашел должного отражения в общей теории юридической науки, а если косвенно затронут, то подменяется категорией объекта либо его определение «обходят стороной».

Среди встречающихся подходов надо признать обоснованной точку зрения профессора В. В. Игнатенко, высказанную еще в конце 1990-х гг. Предметом научно-правовой экспертизы, по его мнению, выступает правовое качество проекта закона.

По аналогии с данным подходом можно заключить, что предметом правовой экспертизы нормативных правовых актов в целом может выступать правовое качество проекта нормативного правового акта.

В диссертационных работах последнего времени уже уделено внимание предмету как с точки зрения общетеоретического смысла, так и с точки зрения предмета правовой экспертизы законопроектов федерального и регионального уровня.

Определение предмета экспертизы не следует смешивать с объектом, что тоже можно встретить в литературе по данной проблематике.

Под объектом правовой экспертизы нормативного правового акта (в единстве формы и содержания, т. е. как юридического документа), скорее всего, нужно понимать сам проект нормативного правового акта, подлежащий или прошедший такую экспертизу.

Некоторые специалисты включают в объект правовой экспертизы законопроекта и сопроводительные документы: пояснительную записку, финансово-экономическое обоснование, прилагаемый перечень нормативных правовых актов, требующих отмены, изменения или принятия и др.

Субъектами правовой экспертизы нормативных правовых актов являются организации и лица, осуществляющие экспертное исследование и дающие оценку правового качества нормативного правового акта. Субъектов правовой экспертизы можно классифицировать по нескольким критериям.

По категории субъектов: индивидуальные (отдельные специалисты, должностные лица) и коллективные (организации).

К первой категории относятся специалисты, лица, как правило, имеющие научные степени и ученые звания (профессор, доктор юридических наук, доцент, кандидат юридических наук и т. п.), ко второй – органы государства, государственные и негосударственные учреждения (научные, учебные).

По наличию полномочий у субъектов выделяют компетенционных и независимых экспертов, а экспертизу подразделяют на служебную и независимую.

Компетенционные субъекты (государственные органы и специалисты) обладают служебными полномочиями, а независимые (негосударственные организации и специалисты) не имеют служебно-функциональной связи с правотворческими органами.

Например, Закон Иркутской области «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» от 12 января 2010 г. в ст. 38 предусматривает, что служебная экспертиза проектов правовых актов области проводится специалистами, замещающими государственные должности области или должности государственной гражданской службы в государственных органах области в ходе исполнения ими своих должностных (служебных) обязанностей.

В учебной литературе можно встретить и другие способы классификации. Так, выделяют официальную и неофициальную экспертизу законопроектов в зависимости от субъекта экспертизы и от статуса нормативного правового акта.

Официальная проводится по проектам, зарегистрированным в Государственной Думе, на основании обращения в экспертную организацию уполномоченных структур.

Ю. Г. Арзамасов связывает официальный и неофициальный характер проведения научно-правовой экспертизы со статусом законопроекта, утверждая, что придание проекту закона статуса законопроекта – это неотъемлемое право самого законодательного органа, призванного предварительно удостовериться в том, отвечает ли он всем предъявляемым к законопроекту требованиям.

В качестве субъектов правовой экспертизы выступают юридические службы государственных органов, специальные государственные органы, специалисты в отдельных отраслях юридических наук.

Так, согласно «Методическим рекомендациям по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», разработанным и утвержденным Приказом Министерства юстиции РФ от 31 мая 2012 г. № 8711, юридическую экспертизу проводят следующие органы.

Территориальные органы, которые проводят правовую экспертизу правовых актов, поступивших в порядке, установленном п. 2 Указа Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» и п. 7 Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 904.

А также проводят повторную правовую экспертизу по поручениям Министерства юстиции РФ, запросам аппарата полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, органов государственной власти субъектов РФ или по собственной инициативе, а управления Министерства юстиции РФ по субъектам РФ также по поручению Главного управления Министерства юстиции РФ по субъектам РФ.