Понятие и содержание договорно-правовой работы

Гражданско-правовой договор является основным средством удовлетворения имущественных интересов органов государственной власти и местного самоуправления. Договорные отношения с участием публично-правовых образований и их органов отличаются существенной спецификой, которая обусловлена в первую очередь тем, что происходит расходование бюджетных средств и возникает необходимость обеспечения прозрачности договорного процесса.

Само участие в этих отношениях органов и организаций, наделенных властными полномочиями и (или) реализующими публичные функции, привносит в эти отношения существенный публично-правовой элемент.

Здесь свобода договора в ее классическом понимании, закрепленная ст. 421 ГК РФ, существенно ограничена.

Помимо общих положений гражданского законодательства, на договорные отношения с участием таких субъектов распространяются специальные нормы ГК РФ, посвященные обязательствам поставки (§ 4 гл. 30), подряда (§ 5 гл. 37) для государственных и муниципальных нужд.

Суть договорно-правовой работы невозможно понять без обращения хотя бы в общих чертах к контрактной системе закупок.

Согласно п. 8 ст. 3 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (далее – ФЗ «О контрактной системе») данные отношения охватывают собой договорные обязательства поставки, выполнения работ, оказания услуг, приобретения недвижимости и аренды имущества для государственных или муниципальных нужд.

Субъектами этих отношений, с одной стороны, выступает государственный или муниципальный заказчик, с другой стороны, – участники закупок. Заказчиками являются органы государственной власти, местного самоуправления, государственные корпорации «Росатом», «Роскосмос», государственные и муниципальные казенные учреждения, действующие от имени Российской Федерации или ее субъектов, муниципальных образований, и способные в соответствии с бюджетным законодательством принимать на себя конкретные обязательства.

В качестве участников закупок выступают юридические лица любой организационно-правовой формы (за исключением оффшорных компаний), физические лица, в том числе имеющие статус индивидуального предпринимателя.

Поскольку закупки для государственных (муниципальных) нужд (далее – публичных нужд) осуществляются за счет средств соответствующего бюджета, важным этапом их осуществления является планирование.

Если соответствующие закупки не нашли отражение в плане-графике, то они не могут быть осуществлены (ст. 16 ФЗ «О контрактной системе»).

Неконкурентный способ – закупка у единственного поставщика.

Конкурс является основным способом закупок, при котором государственный (муниципальный) контракт заключается с участником закупок, предложившим наилучшие условия (ч. 3 ст. 24 ФЗ «О контрактной системе»).

Причем данные условия могут касаться не только цены, но и качества закупаемых товаров, работ, услуг.

На заказчика возлагается обязанность разработки конкурсной документации (ч. 3 ст. 48 ФЗ «О контрактной системе»).

С аукционом по своей ценовой характеристике схож запрос котировок. При этом способе заказчик размещает публичное извещение о запросе котировок и победителем становится также участник, предложивший наименьшую цену. Запрос котировок осуществляется при начальной (максимальной) цене контракта не более
500 тыс. руб. Годовой объем закупок, осуществляемых данным способом, не может превышать 100 млн руб.

При проведении запроса предложений заказчик также размещает публичное извещение о запросе предложений в единой информационной системе. Контракт заключается с тем субъектом, который предложит окончательное предложение, в наибольшей степени отвечающее требованиям заказчика, указанным в запросе.

Кроме того, запрос предложений возможен только в определенных законом случаях (ч. 2 ст. 83 ФЗ «О контрактной системе»).

Например, признание повторного конкурса несостоявшимся либо предметом закупок выступают спортивный инвентарь, экипировка для олимпийской и паралимпийской сборных России, лекарственные препараты, назначаемые врачебной комиссией, предметы народного художественного промысла, услуги адвокатов, специалистов по защите интересов публично-правового образования, либо против него подано заявление в судебные органы иностранных государств или международные суды, арбитраж.

Закупки у единственного поставщика осуществляются в случаях, предусмотренных ст. 93 ФЗ «О контрактной системе».

Так, данный способ может применяться при закупке на сумму, не превышающую 600 тыс. руб.; при закупках работ, связанных с мобилизационной подготовкой; при осуществлении закупок товаров, работ и услуг, связанных с предупреждением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций и др.

Как мы видим, процесс заключения гражданско-правового договора для удовлетворения публичных нужд является достаточно сложным, детально регламентирован законодателем.

Участие заказчика в этих отношениях обеспечивается деятельностью различных субъектов – контрактных служб, комиссий по осуществлению закупок, правовых, финансово-экономических подразделений.

Данная цель реализуется посредством осуществления правовой экспертизы проектов государственных контрактов с единственным поставщиком, дополнительных соглашений к контрактам, проектов документов при иных способах закупки, проектов других хозяйственных договоров; путем оказания консультационной помощи по исполнению договорных обязательств; ведения претензионной работы при разрешении споров по договору, а также обеспечения представления интересов органов и организаций, являющихся участниками договорных обязательств в судах.

В п. 48 Наставления по организации правовой работы упоминается обеспечение представления интересов органа внутренних дел, организации и подразделения в суде. Однако данная деятельность непосредственно к договорно-правовой работе не относится, а реализуется в рамках судебно-исковой работы.

Перед проведением правовой экспертизы проект государственного контракта и иных документов должен пройти обязательное согласование с руководителем подразделения, являющегося ответственным исполнителем, финансово-экономическим подразделением, и при необходимости с иными подразделениями.

Например, в целях определения надежности контрагента привлекается подразделение экономической безопасности и противодействия коррупции, в целях обеспечения защиты информации, персональных данных при автоматизированной обработке информации – подразделение информационных технологий, связи и защиты информации.

При согласовании проекта контракта финансово-экономическое подразделение устанавливает наличие денежных средств для заключения контракта, определяет источники финансирования исполнения обязательств, проверяет банковские реквизиты, способы и порядок оплаты по договору.

Результаты согласования фиксируются на лицевой или оборотной стороне последней страницы экземпляра документа путем личной подписи с расшифровкой и проставления даты. При несогласовании проекта контракта должны быть указаны его причины.

После согласования проект направляется на правовую экспертизу, которая осуществляется в течение 10 рабочих дней. При необходимости правовое подразделение может запросить дополнительные документы.

Предметом правовой экспертизы является:

• основание подготовки проекта государственного контракта;
• соответствие содержания контракта и подготовленной документации требованиям гражданского законодательства Российской Федерации;
• наличие всех обязательных условий в контракте;
• соответствие условий контракта сведениям, указанным в извещении о закупке;
• наличие согласования проекта контракта финансово-экономическим подразделением и иными подразделениями.

Правовая экспертиза включает в себя три основных этапа.

На первом этапе осуществляется проверка комплектности документов, представленных на правовую экспертизу.

В зависимости от способа заключения контракта представляются: проект извещения о проведении конкурса и конкурсная документация, проект извещения о проведении аукциона, документация об аукционе, проект извещения о запросе котировок, о запросе предложений.

Поскольку закупка для публичных нужд предполагает установление начальной (максимальной) цены контракта, помимо указанных документов, должны быть представлены документы, подтверждающие расчет данной цены.

На втором этапе проводится правовая экспертиза проекта контракта и иных документов, которая предполагает совершение ряда действий.

В первую очередь проверяются полномочия лица, подписывающего контракт и извещение о проведении конкурса, аукциона и т. п. При проверке полномочий лица, подписывающего контракт от имени контрагента, необходимо определить их соответствие с учредительными документами контрагента, содержанием выданной доверенности.

Во вторую очередь необходимо обратить внимание правильно ли определен способ осуществления закупки и выбора поставщика в соответствии с требованиями ФЗ «О контрактной системе».

Предмет договора должен содержать наименование и количество поставляемого товара, объем выполняемых работ и оказываемых услуг. При заключении контракта на выполнение работ и оказании услуг должны быть указаны сроки (начальный, конечный, в некоторых случаях – промежуточный).

Следует учитывать, что перечень обязательных условий государственного контракта указан в ст. 34 ФЗ «О контрактной системе». Так, в контракте обязательно содержится условие о цене контракта (в некоторых случаях указываются отдельно цены единиц товара, работы, услуги).

К числу обязательных также относятся условия о порядке и сроках оплаты предмета закупки; приемки товара; результатов работы или услуги; предоставления поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обеспечения гарантийных обязательств, об уменьшении суммы, подлежащей уплате заказчиком юридическому лицу или физическому лицу, в том числе зарегистрированному в качестве индивидуального предпринимателя, на размер налогов, сборов и иных обязательных платежей.

В контракте должно содержаться условие об ответственности поставщика и заказчика за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств по договору.

ДПД МВД России ежегодно публикуются обзоры о результатах правовой работы по соответствующим направлениям.

Так, в 2019 г. в системе МВД России проведена правовая экспертиза 348,8 тыс. проектов государственных контрактов, иных гражданско-правовых договоров, дополнительных соглашений к ним и документации по закупкам.

Наиболее часто встречающимся нарушением, допускаемым в процессе договорной работы, является именно ненадлежащее определение условий договоров (отсутствие в договоре обязательных условий в соответствии с требованиями закона, сроков исполнения обязательств, недостаточная конкретизация предмета договора – товара, работы, услуги (не указывается ассортимент товара и его количество), не определен порядок оказания услуг, сроки выполнения работ, положения об ответственности сторон по договору не соответствуют требованиям ФЗ «О контрактной системе»).

На третьем этапе происходит фиксация результатов правовой экспертизы.

В случае согласования проекта контракта правовое подразделение визирует его специальным штампом «Правовая экспертиза», который проставляется на обороте каждого листа документа (в левом нижнем углу) и скрепляется личной подписью лица, проводившего экспертизу.

Дата правовой экспертизы проставляется на обороте последнего листа.

В случае несогласования проекта контракта правовым подразделением готовится заключение, в котором отражаются все замечания к проекту контракта и предложения по их устранению.

Еще одним направлением договорно-правовой работы, помимо экспертизы государственных контрактов, как было выше указано, является визирование доверенностей.

В соответствии с п. 1 ст. 185 ГК РФ доверенностью признается письменное уполномочие, выдаваемое одним лицом другому (другим) для представления его интересов перед третьими лицами. В доверенности должны быть четко определены полномочия. Также указывается дата ее совершения, при отсутствии которой доверенность считается, ничтожной (ст. 186 ГК РФ). Если в доверенности не указан срок ее действий, она, по общему правилу, действует в течение года со дня ее выдачи.

Порядок оформления и выдачи доверенностей для представления интересов МВД России определяется Инструкцией, утвержденной приказом МВД России от 1 января 2007 г. № 31.

В соответствии с данной Инструкцией юридически значимые действия от имени МВД России без доверенности совершает Министр внутренних дел Российской Федерации, который может делегировать свои полномочия по доверенности заместителям министра, руководителям подразделений центрального аппарата, подразделений, непосредственно подчиненных МВД России, иным должностным лицам.

В соответствии с п. 11 Инструкции срок действия доверенности не может превышать три года. При этом дата окончания действия доверенности указывается не позднее 31 декабря календарного года в пределах трехлетнего срока. Срок действия доверенности, выдаваемой на представление интересов МВД России в суде, может определяться периодом судебного рассмотрения соответствующего дела.

Докладная записка подписывается руководителем подразделения, а проект доверенности должен быть визирован руководителем подразделения, заместителем Министра, ответственным за деятельность данного подразделения.

В случае, если по доверенности предоставляются полномочия, связанные с финансовыми обязательствами, проект доверенности визируется также Департаментом по финансово-экономической политике и обеспечению социальных гарантий МВД России.

В случае согласования проекта доверенности ДПД МВД России возвращает его подразделению-исполнителю с проставлением штампа «Правовая экспертиза». При наличии замечаний проект доверенности возвращается подразделению-исполнителю для доработки.

Обеспечение надлежащего исполнения договорных обязательств осуществляет подразделение, инициировавшее заключение государственного контракта.

В случае возникновения необходимости осуществления претензионной работы, она осуществляется данным подразделением совместно с правовым.

Претензионная работа осуществляется путем направления контрагенту претензионных писем с целью устранения нарушений договора и восстановления нарушенных прав и законных интересов.

Правовое подразделение, как выше указывалось, оказывает подразделению-исполнителю консультационную помощь, а также обеспечивает защиту интересов государственного заказчика в рамках судебно-исковой работы.