Особенности юридической экспертизы подзаконных нормативных правовых актов

Порядок проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов определяется Министерством юстиции РФ. Юридическая экспертиза проводится в соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. N 954 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации».

Юридическая экспертиза осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Юридическую экспертизу в системе Минюста России проводят:

• экспертные подразделения территориальных органов Минюста России (далее – территориальные органы);
• экспертные подразделения федеральных управлений Минюста России по федеральным округам (далее – федеральные управления);
• Управление законодательства субъектов Российской Федерации и Федерального регистра Минюста России;
• Департамент по вопросам государственной регистрации прав на недвижимость Минюста России.

При необходимости к проведению юридической экспертизы в установленном порядке могут быть привлечены другие подразделения центрального аппарата и территориальных органов, иные органы, учреждения и организации системы Минюста России.

Федеральные управления проводят повторную юридическую экспертизу по поручению Минюста России, при обращении полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, органов власти субъектов Российской Федерации, территориальных органов, действующих в пределах федерального округа, или по собственной инициативе.

Управление законодательства субъектов Российской Федерации и Федерального регистра Минюста России проводит юридическую экспертизу во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, по обращениям федеральных органов государственной власти, должностных лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Департамент по вопросам государственной регистрации прав на недвижимость Минюста России проводит юридическую экспертизу актов, принятых по вопросам, подлежащим согласованию с Минюстом России в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997г. №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Юридическая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правового акта в Минюст России или в территориальный орган Минюста России. При необходимости этот срок может быть продлен, но не более чем на месяц.

Юридическая экспертиза заключается в правовой оценке формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Рекомендуется также оценить соответствие акта требованиям юридической техники (в том числе проверить наличие необходимых реквизитов).

Не проводится официальная юридическая экспертиза отмененных или признанных утратившими силу актов.

Повторную юридическую экспертизу рекомендуется проводить в следующих случаях:

• принят федеральный закон или иной акт федерального законодательства по вопросу, регулируемому актом субъекта Российской Федерации;
• есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в акте противоречие федеральному законодательству и экспертное заключение должно быть изменено.

Повторная юридическая экспертиза также может быть проведена в целях проверки деятельности территориального органа и оказания ему практической помощи.

При поступлении акта, вносящего изменение (дополнение) в ранее принятый акт, рекомендуется проводить юридическую экспертизуизмененного (дополненного) акта и составлять экспертное заключение на измененный (дополненный) акт.

Если акт, вносящий изменение (дополнение) в ранее принятый акт, устанавливает также новые нормы или вносит изменения (дополнения) в большое количество актов, возможно составление экспертного заключения на акт о внесении изменений (дополнений).

При проведении юридической экспертизы актов, признающих утратившими силу другие акты, рекомендуется оценивать компетенцию органа, а также возможность возникновения пробелов в правовом регулировании в результате отмены акта.

Юридическая экспертиза акта, принятого совместно органами государственной власти нескольких субъектов Российской Федерации, проводится территориальным органом по тому субъекту Российской Федерации, который указан первым в числе подписавших акт.

Цели, задачи и предмет правового регулирования акта рекомендуется проанализировать на предмет их соответствия основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина, а также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленному Конституцией Российской Федерации (ст. 71, 72, 73, 76) и федеральными законами.

При изучении состояния правового регулирования в соответствующей сфере рекомендуется выявить место рассматриваемого акта среди других правовых актов, действующих в указанной сфере, и их соотношение. Прежде всего, рекомендуется установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (иным федеральным актом) принят акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве.

В целях изучения состояния правового регулирования рекомендуется проанализировать не только федеральные законы и подзаконные акты, но и решения Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие соответствующие правоотношения, а также иных органов судебной власти Российской Федерации. Следует также учесть все изменения (дополнения), внесенные в федеральные нормативные акты, а также в акты субъекта Российской Федерации.

Анализируя положения актов, имеющих комплексный характер (в частности, кодексов), необходимо иметь в виду, что существуют также законы, определяющие порядок их введения в действие и устанавливающие особенности применения некоторых положений данных правовых актов.

Особого внимания требует оценка компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации на принятие акта. Основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены ст. 5, 18, 21 Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Кроме того, целый ряд федеральных законов также содержит соответствующие положения, закрепляющие полномочия субъектов Российской Федерации (Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации и другие).

Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения юридической экспертизы и, как правило, выходит за рамки буквального сопоставления положений акта и норм федерального законодательства. Рекомендуется изучить смысл нормы, а также правовые последствия ее применения.

В некоторых случаях рекомендуется рассмотреть несколько правовых актов, содержащих части нормы (например, диспозитивная часть и санкции могут содержаться в различных актах).

При проведении юридической экспертизы необходимо, прежде всего, опираться на положения Конституции Российской Федерации и федеральных законов. При этом рекомендуется принимать во внимание Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия».

Согласно указанному постановлению «суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

• когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;
• когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;
• когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;
• когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения.

Наличие решения Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части”.

При анализе конкретных правовых норм могут возникать расхождения между действующими нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же правоотношения (коллизия правовых актов). В данном случае рекомендуется руководствоваться общепринятыми положениями коллизионного права.

Вывод о несоответствии акта федеральному законодательству рекомендуется формулировать с учетом возможности обращения в прокуратуру.

В ряде случаев проведение юридической экспертизы связано с изучением порядка принятия актов, предусмотренного федеральным и (или) региональным законодательством. В основном это касается актов, устанавливающих порядок использования объектов окружающей природной среды, утверждающих различные нормативы и т.п.

Например, ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» установлено, что обязательной экологической экспертизе подлежат проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды; а также материалы,подлежащие утверждению органами государственной власти Российской Федерации и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории Российской Федерации.

Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 182) установлен перечень документов и материалов, которые должны быть составлены одновременно с проектом бюджета.

Оценку соблюдения порядка принятия актов при проведении юридической экспертизы давать не рекомендуется. Вместе с тем, такая оценка может быть дана по усмотрению руководителя территориального органа или федерального управления.

В ходе юридической экспертизы рекомендуется оценить также соблюдение правил юридической техники при подготовке акта, т.е. наличие набора реквизитов, построение, правильность использования юридической терминологии.

Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне, однако по сложившейся практике акт, как правило, имеет следующие элементы:

• форма акта;
• наименование органа, принявшего акт (в целях определения компетенции данного органа);
• название акта, в котором должен быть в краткой форме отражен предмет правового регулирования и которое должно соответствовать содержанию правового акта;
• дата и место принятия и (или) подписания акта;
• номер акта;
• полное наименование должности лица, подписавшего акт;
• источник официального опубликования;
• дата (срок) вступления в силу.

При оценке юридических терминов рекомендуется проанализировать следующее:

• употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении;
• имеют ли термины общепризнанное значение;
• обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном законодательстве.

Для повышения эффективности работы по проведению юридической экспертизы желательно проведение регулярного анализа выявляемых нарушений федерального законодательства, допускаемых при принятии правовых актов, с целью определения наиболее типичных.

Осуществление такого анализа позволит в значительной степени оптимизировать деятельность экспертных подразделений.

Каждый регион имеет определенную специфику, обусловленную своеобразием экономического, политического и иного положения субъекта Российской Федерации, что отражается и на правовом регулировании общественных отношений. Вместе с тем существуют общие для всех регионов нарушения законодательства, изучение которых также необходимо.

Рекомендуется анализировать опыт проведения юридической экспертизы другими территориальными органами Минюста России с использованием Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Общими для всех регионов несоответствиями актов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству являются:

• принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов и норм по предметам ведения Российской Федерации в случае, если это не предусмотрено федеральным законодательством;
• принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов и норм, нарушающих принцип разделения властей;
• включение в правовой акт норм и положений, противоречащих нормам Конституции Российской Федерации и другим актам федерального законодательства.

Признаки несоответствия правового акта федеральному закону:

1. Отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами необходимы для издания правового акта.
2. Принятие правового акта во исполнение отмененного федерального закона.
3. Неправильный выбор федерального закона, примененного при принятии правового акта.
4. Принятие правового акта органом, в компетенцию которого это не входит, либо издание с превышением полномочий, предоставленных данному органу.
5. Нарушение порядка принятия правового акта.
6. Иные признаки.

В законодательстве субъектов Российской Федерации, в том числе конституциях и уставах, часто воспроизводятся нормы Конституции Российской Федерации и актов федерального законодательства. Вопрос о том, является ли это нарушением федерального законодательства, решается применительно к каждому конкретному случаю.

По результатам проведения юридической экспертизы составляется мотивированное экспертное заключение на бланке согласно приложению. При направлении заключения в орган, принявший акт, сопроводительное письмо не готовится.