Методика выявления коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах

Настоящая методика разработана в соответствии с:

• Федеральным законом Российской Федерации от 17 июля 2009г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»;
• Указом Президента РФ от 23 мая 1996 года N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»;
• Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»;
• Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года (в ред. от 30.09.2002г.) №1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»;
• Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 года №30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»;
• Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 года №452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»;
• Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 года №679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»;
• Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2003 года №98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»;
• Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 29 октября 2003г. №278 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»;
• Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 18 мая 2009г. №136 «Об организации работы по проведению экспертизы нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»;
• Приказом Минюста от 14 июля 1999 года №217 «Об утверждении Разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»;
• Приказом Минюста №3, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ №51 от 10 января 2001 года «Об утверждении методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти».

В основу настоящей Методики положены рекомендации Центра стратегических разработок (Э.В.Талапина, В.Н.Южаков), а также результаты научно-исследовательской деятельности кафедры теории и истории государства и права Курского института государственной и муниципальной службы (КИГМС).

Законодательно определено содержание коррупциогенных факторов, которые понимаются как положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции (часть 2, статьи 2 Федерального закона от 17 июля 2009г. № 172-ФЗ).

Основные целевые предназначения юридической (антакоррупционной) экспертизы:

1. Выявление коррупционных факторов, создающих возможности совершения коррупционных действий (в том числе выявление пробелов).
2. Выработка предложений и рекомендации по устранению выявленных коррупциогенных факторов.

Можно сказать, что конечная цель юридической (антикоррупционной экспертизы) представляет собой результат деятельности, направленный на формирование модели правового отношения, исключающего причины и условия возникновения коррупционных проявлений.

Юридическая (антикоррупционная) экспертиза должна быть подчинена основополагающим требованиям (принципам). Следование таким принципам будет способствовать достижению поставленных целей.

К числу основополагающих принципов законодатель (статья 2 Федерального закона от 17 июля 2009г. № 172-ФЗ) относит:

• обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;
• оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;
• обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
• компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
• сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

Оценивая методологическую роль принципов организации и проведения антикоррупционной экспертизы, следует отметить, что в Федеральном законе от 17 июля 2009г. № 172-ФЗ не определены, адекватные предмету правового регулирования закона, другие основополагающие начала (принципы).

Представляется, что в соответствии с адекватной целью проведения антикоррупционной экспертизы; актуальностью научного понимания её значения; критериями качества нормативных правовых актов, к числу таких принципов следует дополнительно отнести:

• принцип правовой упорядоченности (регламентации) проведения антикоррупционной экспертизы;
• принцип своевременности и последовательности проведения антикоррупционной экспертизы;
• принцип научности проведения антикоррупционной экспертизы;
• принцип профессиональной этики проведения антикоррупционной экспертизы;
• принцип сочетания проведения антикоррупционной экспертизы с другими видами экспертиз (в т.ч. специализированных);
• принцип результативности и эффективности проведения антикоррупционной экспертизы.
• принцип выявления реальных возможностей использования закрепленных в нормативном правовом акте характеристик нормативных формул для извлечения ненадлежащей выгоды служащими (должностными лицами).

Из сказанного выше можно сделать вывод о том, что выявление и описание принципов проведения экспертизы представляет собой сложную интеллектуальную проблему. Но не меньшие трудности лежат на пути реализации этих принципов на практике. Поэтому цель экспертизы обусловлена не только принципами, но и связана с алгоритмом её проведения как совокупностью последовательных действий, которые включают в себя несколько этапов.

Первый этап (подготовительный):

• составление перечня нормативных правовых актов и других юридических документов, касающихся соответствующей сферы правового регулирования;
• анализ научных публикаций, затрагивающих проблемы соответствующей сферы правового регулирования;
• анализ решений Конституционного Суда Российской Федерации;
• анализ судебной практики по делам о коррупции в соответствующей сфере правового регулирования;
• анализ пояснительной записки к проекту (концепции) нормативного правового акта (при наличии);
• ознакомление с вопросами, поставленными разработчиками проекта перед экспертом (при наличии);
• анализ публикаций в периодических изданиях, информации в сети Интернет, касающейся соответствующей сферы правового регулирования;
• получение (при необходимости) консультаций, либо привлечение в качестве консультантов, специалистов соответствующих отраслей.

Второй этап – проведение экспертного анализа нормативного правового акта, на предмет выявления коррупциогенных факторов и разработка рекомендаций по их устранению. Этот этап можно разграничить на две стадии.

Первая стадия – Общая оценка нормативного правового акта (проекта), на предмет выявления степени обоснованности и необходимости принятия нормативного правового акта (либо необходимости в действующем нормативном правовом акте), где оценивается:

• социальная адекватность нормативного правового акта (проекта), связанная с оценкой объективно обусловленной потребности в необходимости его принятия;
• психолого-юридическая адекватность нормативного правового акта (проекта), связанная с его оценкой на предмет возможности быть позитивно воспринятым всеми участниками правоотношений;
• юридическая адекватность нормативного правового акта (проекта), связанная с организационно-управленческой оценкой правового механизма обеспечения достижения поставленных целей;
• финансово-экономическая обоснованность принятия нормативного правового акта (проекта);
• возможность и правомерность поощрения (лоббирования) групповых или индивидуальных интересов, либо возможность причинения ущерба этим интересам и др.

Вторая стадия – Оценка нормативного правового акта (проекта) по существу, на предмет выявления коррупциогенных факторов.

Третий этап – подготовка и оформление заключения по результатам экспертного анализа.

Четвертый этап – представление заключения (требования, рекомендации, предложения) по результатам анализа в орган публичной власти, принимающий нормативный правовой акт.

Пятый этап (факультативный) – разрешение разногласий, возникающих при оценке указанных в заключении коррупциогенных факторов.

Шестой этап (факультативный) – анализ и оценка мотивированного ответа (возражения) по результатам рассмотрения экспертного заключения.

Седьмой этап (факультативный) – проведение повторной антикоррупционной экспертизы.