Характеристика и содержание отдельных видов специализированных экспертиз нормативных правовых актов

Финансовая экспертиза. Согласно Федеральному закону от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации, именно в задачи Счетной палаты входят:

• финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов (ст. 2 Закона)»;
• экспертиза «проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации (абз. 4 ст. 9)».

Исходя из Федерального закона от 2 декабря 1990 г. «О Центральном банке Российской Федерации», он осуществляет экспертизу проектов законодательных и иных нормативных актов в области банковского дела.

Государственная экологическая экспертиза. Государственная экологическая экспертиза проводится с целью проверки соответствия хозяйственной и иной деятельности экологической безопасности общества.

Государственная экологическая экспертиза осуществляется на принципах обязательности ее проведения, научной обоснованности и законности ее выводов, независимости, вневедомственности в организации и проведении, широкой гласности и участия общественности.

Обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат:

• проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду;
• нормативно-технические и инструктивно-методические документы, утверждаемые органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующие хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды;
• проекты международных договоров; документация, обосновывающая соглашения о разделе продукции и концессионные договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов и (или) отходов производства, находящихся в ведении Российской Федерации.

Обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на уровне субъектов Российской Федерации, подлежат: проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, нормативно-технические и инструктивно методические документы, утверждаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации регламентирующие хозяйственную деятельность, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды, и иную деятельность.

Несоблюдение требования обязательного проведения государственной экологической экспертизы проекта международного договора является основанием для признания его недействительным.

Государственная санитарно-эпидемиологическая экспертиза. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», гласит о том, что государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование включает в себя: разработку единых требований к проведению научно-исследовательских работ по обоснованию санитарных правил (п. 1 ст. 37).

Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно оздоровительных местностях и курортах», говорит о том, что Правительство Российской Федерации: осуществляет государственную экспертизу генеральных планов (программ) развития курортов и курортных регионов (районов), разведанных запасов природных лечебных ресурсов, имеющих федеральное значение (ст. 4).

Экономико-правовая экспертиза. Этот вид экспертизы распространяется на проекты международных договоров Российской Федерации и соглашений субъектов Российской Федерации. Проекты международных договоров Российской Федерации и договоров субъектов Российской Федерации с субъектами либо административно-территориальными образованиями иностранных государств и иностранными юридическими лицами в области добычи, производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней представляются в Правительство Российской Федерации.

Эти проекты проходят обязательную экономико-правовую экспертизу, организуемую специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (п. 2 ст. 24).

Государственная экспертиза внешнеэкономических сделок. Этот вид экспертизы имеет целью установление соответствия законопроекта международным обязательствам Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ «Об экспортном контроле», внешнеэкономические сделки с товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности, на которые в соответствии со ст. 6 и 20 настоящего Федерального закона распространяется экспортный контроль, подлежат государственной экспертизе.

Государственная экспертиза проводится федеральными органами исполнительной власти и заключается в анализе документов и информации, имеющих отношение к внешнеэкономической сделке, в целях определения ее соответствия международным обязательствам Российской Федерации, государственным интересам и требованиям экологической безопасности (ст. 21).

Государственная этнологическая экспертиза. Согласно Федеральному закону «О гарантиях прав коренных народов Российской Федерации», к разработке и экспертизе проектов указанных федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации могут привлекаться уполномоченные представители малочисленных народов (ст. 5).

Государственная экспертиза труда. Согласно Федеральному закону от 17 июля 1999 г. «Об основах охраны труда в Российской Федерации», государственная экспертиза условий труда осуществляется Всероссийской государственной экспертизой условий труда и государственными экспертизами условий труда субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 21).

Экспертиза в области географических объектов и обеспечения единства измерений. Согласно Федеральному закону от 18 декабря 1997 г. «О наименованиях географических объектов», предложения о присвоении наименований географическим объектам или о переименовании географических объектов, обосновывающие указанные предложения документы и расчеты затрат на переименование географических объектов законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации направляют на экспертизу в специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области наименований географических объектов (ст. 9).

Экспертизу об обеспечении единства измерений, согласно федеральному закону от 27 апреля 1993 г. «Об обеспечении единства измерений» проводят органы государственной метрологической службы Госстандарта России. Экспертиза по вопросам культуры и религии.

Согласно Федеральному закону от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и религиозных объединениях», порядок проведения устанавливается Правительством РФ.

Криминологическая экспертиза. Современная теория и практика выработали достаточно широкий арсенал форм, методов и направлений борьбы с коррупцией. Вместе с тем, эта проблема, в современном российском обществе, остается нерешенной. Представляется, что наряду с другими формами борьбы с коррупцией, одним из важнейших направлений является проведение криминологической экспертизы действующего и разрабатываемого законодательства.

Проблемы криминологической экспертизы законов и подзаконных нормативных правовых актов возникли в начале 90-х годов, когда стало очевидно, что многие законы и иные правовые акты, подлежащие принятию законодательной или исполнительной властями, могут создать условия для совершения преступлений и других видов отклоняющихся от нормы деяний, причиняющих ущерб гражданам, государству и обществу.

Результатом такого «правопорядка» было фактическое разграбление страны, за совершение которого «грабители» и их покровители не несли и не несут никакой ответственности. Б. Березовский, признанный зарубежными аналитиками великим мошенником, говорит, что он действовал в рамках существовавших в то время законов.

Такая криминогенная ситуация в стране складывалась не только из-за пробелов в уголовном законодательстве и его плохом применении, но и из-за порочности многих положений гражданского, административного, валютного, бюджетного, банковского, налогового, таможенного и иного законодательства.

Причинами появления на свет таких нормативных актов являются, прежде всего, сложность регулирования общественных отношений, жизни граждан, недостаточность высококвалифицированных кадров, занимающихся законотворческой деятельностью, наличием т.н. лоббирования интересов различных групп населения, отраслей народного хозяйства, различного рода организаций, в том числе и преступных, ставящих в основном цели обогащения за счет налогоплательщиков и государства в целом.

Среди такого рода причин нельзя не назвать и отсутствие у государства четкой политики, недостаточность политической воли и непоследовательность всех трех ветвей власти, действующих в России.

Название «Криминологическая экспертиза» означает лишь то, что в заключении экспертов решаются вопросы о криминогенности или антикриминогенности тех или иных положений закона или проекта закона (нормативного правового акта). Но это совсем не означает, что криминологическую экспертизу должны проводить только криминологи.

В связи со сказанным, мы полагаем, что законотворческий и законодательный процессы по конкретным законопроектам (когда необходимо) нуждаются в постоянно действующей криминологической экспертизе. Это должна быть именно криминологическая, а не правовая экспертиза, проведение которой предусмотрено регламентами представительных органов власти (Государственной Думы, Курской областной Думы).

Правовая экспертиза, как показывает опыт, безусловно, нужна, но недостаточна. Она имеет другие задачи и относится к ведению законодателей и других правоустановителей, принимающих окончательное решение о конкретных формулировках правовых норм, обязательных для всеобщего исполнения.

Криминологическая экспертиза проектов или действующих законов и иных нормативных правовых актов должна проводиться в целях определения их соответствия социальным потребностям общества в области борьбы с преступностью, выявления возможных последствий криминогенного или антикриминогенного характера в результате их принятия и применения.

Президент Российской Федерации В.В. Путин на встрече с учеными Российской Академии наук сформулировал задачи, стоящие перед российской наукой вообще и перед общественной наукой в частности. Основную задачу общественных наук он определил так: экспертиза государственной политики.

Криминологическая экспертиза законов и других правовых актов является важнейшей составляющей экспертизы государственной политики.

Таким образом, криминологическая экспертиза может быть также поручена научно исследовательским учреждениям или учебным заведениям, а также профессиональным ассоциациям (организациям) криминологов, зарегистрированным в установленном законом порядке.

При поручении криминологической экспертизы научно-исследовательским учреждениям, учебным заведениям и профессиональным ассоциациям (организациям) криминологов персональный состав экспертов определяет руководитель соответствующего учреждения или организации.

Предметом криминологической экспертизы могут быть проекты законов и иных нормативных актов, а также действующие законы и иные нормативные акты органов власти и управления, требующие независимой оценки их влияния на преступность.

Криминологическая экспертиза проводится специалистами в области криминологии (криминологами). В зависимости от содержания нормативного акта и характера поставленных вопросов может быть проведена криминологическая экспертиза с привлечением социологов, юристов, экономистов, финансистов и других специалистов.

При производстве криминологической экспертизы эксперт основывает свои выводы на изучении проектов и действующих нормативных актов, пояснительных записок к ним, других документов, имеющих отношение к экспертизе, на результатах анализа характера и масштабов возможных криминогенных явлений, используя свои знания и опыт по специальности, материалы статистики, экономики, социологических обследований, следственную, судебную и иную общественную практику.

Могут быть использованы при этом и экспериментальные данные позитивного характера, например, по предупреждению преступлений. Эксперименты, способствующие совершению преступлений, не допускаются.

Рассмотрение дополнительных вопросов, возникших при производстве экспертизы или после ее завершения, может быть поручено тому или другому эксперту, повторное рассмотрение уже рассмотренных ранее вопросов – только другому эксперту.

По итогам криминологической экспертизы эксперт представляет заключение, состоящее из трех частей: вводной, исследовательской и выводов.

Во вводной части заключения указывается:

• где, когда и кем проведенаэкспертиза;
• полное наименование проекта или действующего нормативного акта, представленного на экспертизу;
• перечень документов и иных материалов, переданных в распоряжение эксперта;
• содержание вопросов, сформулированных в распоряжении (постановлении) о назначении экспертизы.

В исследовательской части заключения кратко излагается выполненная экспертом работа, в частности приводятся материалы и методики, которые использовались при исследовании; дается общая оценка представленного на экспертизу нормативного акта, который имеет криминогенное значение;содержится мотивировка выводов эксперта.

В тех случаях, когда, по мнению эксперта, не имеется возможности ответить на поставленный вопрос или когда на него может быть вынесено несколько альтернативных ответов, в данной части заключения приводится соответствующая аргументация.

В последней части заключения – выводах излагаются ответы на вопросы, поставленные в распоряжении (постановлении) о назначении экспертизы.

Выводы о всех случаях должны полностью соответствовать исследовательской части заключения.

К заключению могут быть приложены схемы, таблицы, графики и другие материалы, если эксперт считает это необходимым.

Таким образом, целью экспертизы и её конечного продукта – заключения, как правило, является не только глубокое исследование предмета правового регулирования в целом, но и каждой отдельно взятой нормы законопроекта.

Международная (государственная и общественная) экспертиза. Проекты международных договоров (соглашений) Российской Федерации и договоров в субъектах Российской федерации с субъектами либо административно – территориальными образованиями иностранных государств и иностранными юридическими лицами в различных областях, а равно законопроекты, на которые необходимы международные заключения, подвергаются международной государственной или общественной экспертизе.

Эти проекты проходят экономико-правовую экспертизу, организуемую уполномоченным федеральным органом (его подразделением) власти в порядке, определяемом нормативными правовыми актами, а также его положением или регламентом.

Чтобы не возникали коллизии между национальным и международным правом международные договоры подлежат предварительному конституционному контролю (до их ратификации). Это установлено Законом о Конституционном суде РФ.

Но в практике этого Суда данный вид контроля по существу не проводится. Между тем, многие учёные считают необходимым проведение предварительной экспертизы международных договоров для выявления их противоречивости нормам действующего национального законодательства.

Надо отметить, что такого рода коллизии уже возникали, но ни процедур, ни способов их устранения в действующем законодательстве не предусмотрено.

В качестве вывода необходимо отметить и тот интересный факт, что в зависимости от субъекта экспертизы, они делятся на государственную, общественную, независимую. Причём, как правило, все три перечисленные экспертизы назначаются параллельно. Преимуществом такой практикиявляется более объективное, всестороннее и глубокое исследование законопроектов.

Накопленный опыт свидетельствует о том, что многие проекты значимых законов нуждаются в экспертизе криминологов и других специалистов, которые могли бы квалифицированно оценить криминогенность проектов законов и иных правовых нормативных актов при их применении на практике.

Именно поэтому, мы считаем, что экспертиза проектов законов – это неотъемлемая и обязательная часть законотворческой деятельности.