Таможенная система в СССР

Пришедшее в октябре 1917 года к власти в России новое правительство первое время скептически относилось и к дореволюционной системе таможенных органов и к выработке концепции таможенного дела.

В период военного коммунизма неоднократно высказывались предложения о необходимости вообще закрытия таможенных учреждений.

В начале 1918 года возобновил работу Департамент таможенных сборов при Наркомате финансов. 29 мая 1918 года Совет Народных Комиссаров издал декрет «О разграничении прав центральных и местных Советских властей по собиранию пошлин и регулированию деятельности местных таможенных учреждений».

В преамбуле декрета говорилось, что обложение таможенной пошлиной и другими сборами товаров, перевозимых через границу, принадлежит исключительно центральной государственной власти.

Никакие гражданские и военные власти, профессиональные и общественные организации не имели права вмешиваться в деятельность таможен. Можно сказать, что данный декрет был актом создания советских таможенных учреждений.

В соответствии с декретом СНК о внешней торговле от 11 июня 1920 года, НКТиП был преобразован в Народный комиссариат внешней торговли (НКВТ). НКВТ перешли все функции в области управления таможенным делом.

12 ноября 1920 года СНК РСФСР издал декрет «О порядке приема, хранения, отпуска импортных и экспортных товаров», который послужил основой для Таможенного устава СССР 1924 года.

Начальники округов подчинялись исключительно НКВТ, а руководимые ГТУ таможенные учреждения подразделялись на таможни первого, второго и третьего разрядов и таможенные посты.

В первые месяцы советской власти, а затем в период военного коммунизма (1918-1921) таможенным пошлинам отводилась весьма скромная роль. Объяснялось это тем, что НКВТ в те годы не продавал, а распределял товары.

Почти полное отсутствие стоимостного механизма внутри страны, нерегулярность внешнеторгового оборота и его незначительность серьезно затрудняли использование таможенного тарифа как инструмента, влияющего на развитие торговли Советской России с другими государствами.

С переходом к НЭПУ, с расширением внешней торговли, предоставлением права самостоятельного выхода на мировой рынок хозяйственным и государственным организациям возникла необходимость в восстановлении таможенно-тарифного дела.

Возвращение в 1922 году к тарифным методам регулирования внешнеторговых операций обусловило повышение роли таможенной системы в государственном управлении, практически реанимировало таможенные органы.

14 февраля 1922 года СНК РСФСР был утвержден первый советский таможенный тариф по европейской привозной торговле.

Вскоре после утверждения привозного тарифа был принят и тариф по вывозной торговле. Этот тариф содержал очень большое количество запрещений и высоких пошлин, которые, в конце концов, легли тяжелым грузом не на иностранного покупателя, а именно на отечественного производителя.

Обобщая, можно сказать, что в этих таможенных тарифах ярко отразилась потребительская точка зрения нового режима.

Для подготовки таможенно-пошлинных вопросов уже через 10 дней после утверждения советского тарифа был учрежден Таможенно-тарифный комитет (ТТК) при Совнаркоме.

Помимо непосредственного руководства в состав ТТК входили по одному представителю от Государственной плановой комиссии, от Наркоматов иностранных дел, путей сообщения, внутренней торговли, земледелия. По два представителя в комитете имели НКВТ, НКФ, ВСНХ.

С образованием СССР кооперативные объединения союзных республик могли посылать на заседания комитета по одному представителю с правом совещательного голоса, а СНК союзных республик – по одному представителю с правом решающего голоса.

Все члены Таможенно-тарифного комитета СССР утверждались СНК. В 20-х годах ТТК играл важную роль в выработке таможенной политики и в управлении таможенным делом, но с переходом в начале 30-х годов к командно-административным методам регулирования внешней торговли роль ТТК значительно снизилась.

Юридически этот орган прекратил существование в 1964 году, фактически же он перестал функционировать гораздо раньше.

8 января 1924 года был принят второй советский таможенный тариф по привозной торговле. Он был как по своей структуре, так и по содержанию очень близок к последнему довоенному тарифу. Он был построен на принципе выборочного покровительства главным отраслям народного производства.

Принятый параллельно тариф по вывозной торговле отличался значительно более либеральным характером и содержал меньшее количество запрещений и значительно пониженные ставки.

Именно Устав, а также ряд подзаконных нормативных актов, принятых НКВТ, законодательно закрепили систему таможенного управления, сформировавшуюся в середине 20-х годов.

Статья 1 Устава подтверждала, что «… управление таможенным делом на всей территории СССР принадлежит НКВТ, который осуществляет свои задачи как в центре, так и на местах через входящее в его состав Главное таможенное управление, и иные учреждения и состоящий при НКВТ Таможеннотарифный комитет».

Главное таможенное управление занималось выработкой всех таможенных мероприятий общего характера, инструкций и разъяснений к ним.

Анализ структуры ГТУ показывает, что в то время правоохранительная деятельность занимала сравнительно небольшое место в деятельности управления и осуществлялась всего одним отделом по борьбе с контрабандой, а все остальные отделы замыкались на тарифно-пошлинной и фискальной деятельности.

В 1925 году в соответствии с планом реорганизации таможенного аппарата на местах, на территории СССР было создано 11 районных таможенных инспекторских управлений.

Таможни первого разряда учреждались при железнодорожных станциях и в портах с большим грузооборотом; второго разряда – в небольших портах на реках и озерах, а также на шоссейных дорогах; третьего разряда – на грунтовых дорогах.

Открытие и упразднение таможенных учреждений, изменение их дислокации, отнесение таможен к тому или иному разряду, переименование постов в таможни и таможен в посты производилось НКВТ. Оформление грузов, ввозимых в СССР, вывозимых за границу, а также контроль за перемещаемым через границу имуществом осуществляли таможни первого и второго разрядов.

Таможни третьего разряда имели право на такие действия, если это не требовало специальной технической экспертизы. Таможенные посты занимались только пропуском пассажиров, багажа и ручной клади, а также пересылкой международных почтовых отправлений.

Во главе каждого местного таможенного учреждения стоял управляющий. Рабочим органом в таможнях являлось техническое совещание.

В соответствии с Положением о технических совещаниях его работой руководил управляющий, в состав совещания входили помощники управляющего и инспекторы. Техническое совещание было консультативным органом, а персональную ответственность за всю деятельность таможенного учреждения нес управляющий.

Таможенный устав 1924 года установил сложную, фактически четырехзвенную систему управления таможенным делом (НКВТ, ГТУ – уполномоченные НКВТ, отделения ГТУ – районные таможенные инспекторские управления – таможни и таможенные посты).

Если при этом иметь в виду, что таможни первого разряда осуществляли контроль за всеми таможенными учреждениями, входившими в район их действия, то можно констатировать наличие в то время даже пятизвенной системы управления.

Тенденция развития таможенного дела в СССР тогда уже заключалась в постепенном упрощении системы таможенных органов, и Таможенный кодекс 1928 года уже не предусматривал создания на территории СССР районных таможенных инспекторских управлений.

В период с 1929 по 1932 год все более отчетливой становилась тенденция отказа от экономической модели управления, обозначился переход к командно-административному регулированию общественных отношений. Этот процесс затронул и внешнеэкономическую деятельность, в том числе и организацию таможенного дела.

В этот период был в полной мере восстановлен принцип государственной монополии внешней торговли, а в 1930 году был принят долгосрочный Свод таможенных тарифов СССР, значительная часть которого просуществовала без изменений свыше 30 лет.

Значительно сократился оборот международного пассажирского сообщения, резко уменьшилось число участников внешнеторговых связей. Естественно, что таможенное дело в целом и таможенный контроль в частности постепенно перестали играть важную роль в регулировании экспортно-импортных операций.

В 1932-1934 гг. был упорядочен ускоренный пропуск через границу грузов общественного сектора и централизованный расчет по таможенным пошлинам за эти грузы. В связи с этим произошло упрощение системы управления таможенным делом и значительное сокращение числа таможенных служащих (примерно в 6-8 раз).

Более чем скромное положение таможенных органов в системе государственной внешней торговли сложилось в начале 30-х годов, но законодательно закреплено было лишь в новом Таможенном кодексе СССР 1964 года.

Управление таможенным делом на территории СССР было отнесено к ведению Министерства внешней торговли и осуществлялось через входящее в его состав Главное таможенное управление.

Оно состояло из шести отделов, причем обращает на себя внимание тот факт, что в системе ГТУ уже вообще не существовало структурного подразделения, непосредственно занимавшегося вопросами тарифно-пошлинного регулирования.

Устанавливалась двухзвенная система управления таможенным делом: местные таможенные учреждения (таможни и таможенные посты) подчинялись непосредственно ГТУ.

Создание, реорганизация и ликвидация таможен и таможенных постов производились Министерством внешней торговли. Принятые после 1964 года нормативные акты по таможенному делу не внесли существенных изменений в организацию таможенного управления.

Радикальная реформа системы таможенных органов началась в 1986 году. 12 февраля 1986 года ГТУ МВТ было преобразовано в Главное управление государственного таможенного контроля при Совете Министров СССР (ГУГТК при СМ СССР).

Следовательно, ГУГТК учреждалось впервые за всю историю Советского государства как самостоятельный орган государственного управления и приобрело статус союзного ведомства. Именно с этого момента началась перестройка системы управления таможенным делом.

По-прежнему главной задачей в деятельности таможен оставался контроль за соблюдением принципа государственной монополии внешней торговли. В этот период в основном происходило организационно-правовое развитие системы таможенных органов.

Правовой аспект этого развития заключался, главным образом, в принятии ряда нормативных актов, определяющих правовой статус и порядок деятельности органов таможенной системы.

В организационном плане происходило структурное переустройство органов управления таможенным делом: отделы, входившие в состав ГТУ МВТ, были преобразованы в управления ГУГТК, шло увеличение числа местных таможенных учреждений.

Результатом определенного структурного развития явилась довольно сложная организация центрального аппарата ГУГТК. Значительно увеличилось число управлений в связи с появлением новых функциональных обязанностей.

Постановление Совета Министров СССР от 11 декабря 1989 года юридически закрепило отход от принципа государственной монополии внешней торговли и поставило задачу формирования новой таможенной политики и нового механизма таможенного контроля, что обусловило определенные изменения в деятельности таможенных органов в последующий период.

Но и после 1989 года, когда осуществился переход к новым формам управления внешней торговлей, на практике новый механизм регулирования внешнеэкономических связей бездействовал из-за недостаточно радикальной реформы хозяйственного аппарата страны в целом.

Поэтому и новые, уже юридически закрепленные функции таможенных органов носили во многом декларативный характер, в частности функции таможенно-тарифного регулирования.

Отсутствовала законодательная база для перестройки системы управления таможенным делом. Таможенный кодекс 1964 года, принятый по стандартам командно-бюрократической системы, уже перестал соответствовать существующим реалиям, даже стал противоречить принимаемым подзаконным актам.

Получалось, что процесс развития таможенного дела в этот период определялся подзаконными актами – постановлениями Совета Министров СССР, другими актами отдельных Министерств и ведомств.

Координацией деятельности таможенного ведомства с другими управленческими структурами, а также непосредственным оперативным руководством таможенным делом занималась Государственная внешнеэкономическая комиссия Совета Министров СССР.

Таможенный кодекс СССР и Закон СССР о таможенном тарифе, принятые в 1991 году, внесли существенные изменения в организацию таможенного управления.

Предусматривалось создание двух координационных органов – Таможенно-тарифного совета и Координационного совета по борьбе с международным незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Положение о Таможенном комитете СССР, утвержденное 15 июня 1991 года, содержало новые задачи и функции центрального таможенного органа, ориентировалось в значительной мере на экономическую модель регулирования внешнеэкономических связей.

В целом же этот документ, как, впрочем, и Таможенный кодекс, и Закон о таможенном тарифе 1991 года был пропитан духом всесилия административно-командных методов управления экономикой, регулирования внешнеэкономической деятельности и таможенного дела.

Настоятельно диктовалась потребность перехода к более современным гибким и динамичным формам и методам внешнеэкономического сотрудничества и таможенного регулирования.