Становление современной организации власти в Германии

Федеративная Республика Германия – государство в Центральной Европе (далее по тексту также – Германия, ФРГ). Граничит с девятью государствами. Площадь страны составляет около 357 тысяч квадратных километров, население – 80,2 млн. человек (по переписи 2011 г.). Доля городского населения составляет 87%. Средняя плотность населения – около 230 человек на кв. км.

Кроме того, Германия всегда была привлекательной для иностранных переселенцев, которых насчитывается сейчас около 7 млн. человек. Это выходцы из Турции, стран Восточной Европы, а также США (осевшие здесь военнослужащие оккупационных войск США). Есть представители и других государств, в том числе и русские, и “новые”, и старые. Есть и так называемые советские немцы, т.е. те немцы, которые вернулись на историческую родину из СССР и России.

Религия в этой стране занимает далеко не последнее место. Большинство верующих (45%) – протестанты, католики составляют 37%, мусульмане – 2%. Государственный язык – немецкий. Столицей является город Берлин.

Действующая система органов власти складывалась в ходе исторического развития. Начало становлению единого германского государства было положено после разгрома наполеоновской армии.

По решению Венского конгресса (1814 – 1815 гг.) был образован конфедеративный Германский союз, включавший 39 суверенных государств, среди которых были империя, курфюршество, великие герцогства, княжества и вольные города. Этот союз положил начало федерализации Германии.

Революционные события 1848 – 1849 гг., прусские войны с Данией, Австрией и Францией способствовали укреплению внутренних связей внутри Германского союза, и, наконец, мудрая политика Отто фон Бисмарка привела к объединению германских государств во Вторую Германскую империю, которая была объявлена “вечным союзом” и включала 25 государств, в том числе три вольных города (Бремен, Гамбург и Любек).

Последовавший за этим империалистический передел рынков привел к резкому обострению международных отношений. Результатом всего этого стала Великая война (1914 – 1918 гг.). Война привела к краху внутренней и внешней политики Германии. После ноябрьской революции 1918 г. и гражданской войны (весна 1919 г.) произошло коренное изменение всего государственного строя Германии.

В июле 1919 г. в Веймаре Учредительным собранием была принята новая Конституция, получившая название Веймарской, заложившая основы новой государственности и оказавшая существенное влияние на дальнейшее развитие Германии.

Согласно Веймарской конституции, законодательную власть осуществлял Рейхстаг – представительный орган, избиравшийся на основе “всеобщей, равной, прямой и тайной подачи голосов на началах пропорционального представительства мужчинами и женщинами, достигшими 20-летнего возраста” (ст. 22).

Главой государства являлся Президент империи, избиравшийся прямыми выборами на 7 лет из числа граждан Германии, достигших 35 лет. Президент самостоятельно формировал Правительство Германии во главе с Рейхсканцлером. Рейхсканцлер и имперские министры несли ответственность перед Президентом империи и Рейхстагом.

Президент империи имел право распускать Рейхстаг, а последний вправе был выдвигать обвинение против Президента и направлять материалы дела в Государственный суд Германии.

Для представительства германских областей (земель) в законодательстве и управлении империи формировался рейхсрат (ст. 60), состоявший из представителей региональных правительств. Рейхсрат и имперское правительство согласовывали между собой законопроекты, вносимые в Рейхстаг (ст. 69).

Веймарская конституция закрепляла также основы устройства судебной системы во главе с Верховным государственным судом Германской империи, в частности принцип независимости судей (ст. 102), пожизненное назначение судей общих судов (ст. 104) и др.

Таким образом, Веймарская конституция закрепляла смешанную форму республиканского правления, которая, как известно, таит в себе возможность сосредоточения власти в руках одного из субъектов власти.

С приходом к власти национал-фашизма в Германии установился авторитарный режим, были уничтожены даже зачатки демократической организации общества и государства. Фашизм вверг страну в мировую войну, которая закончилась для Германии полным поражением.

После поражения во Второй мировой войне Германия была оккупирована и разделена на четыре сектора: французский, британский, американский и советский. На территории трех западных секторов была в 1949 г. образована Федеративная Республика Германия, столицей которой стал Бонн.

На восточной территории была образована Германская Демократическая Республика со столичным городом Берлином. Сам Берлин был разделен на два сектора. Восточный Берлин был провозглашен столицей ГДР, Западный Берлин являлся самостоятельной политической единицей с особым международным статусом.

Политические реформы 1980 – 1990-х годов XX века привели к новому переустройству Германии. Хотя политики 90-х годов говорили об объединении Германии, более точным обозначением имевшего место в 1990 году процесса является присоединение территории ГДР к ФРГ. Берлинская стена, являвшаяся символом политического раскола, была разрушена, Берлин провозглашен столицей Германии, а действие Основного закона ФРГ распространено на всю территорию Германии.

При разработке текста Основного закона были учтены уроки Веймарской конституции. Веймарская конституция содержала основные положения организации системы власти в условиях республиканской формы правления и федеративного устройства. Некоторые элементы устройства данной системы государственной власти были впоследствии перенесены в Основной закон ФРГ 1949 г. А отдельные статьи Веймарской конституции являются составной частью названного Закона, в частности регулирующие взаимоотношения государства и религии.

По мнению самих немецких юристов, а также ученых других стран, заложенное в Веймарской конституции так называемое двойное представительство нации, а именно главой государства и имперским парламентом (или дуализм президентской и парламентской систем), стало причиной “хромающего парламентского правления”, в которой имперский Президент, используя свои полномочия, был в состоянии изменить всю систему государственной власти. Это и позволило сосредоточить всю полноту власти в руках человека с диктаторскими амбициями.

Как позитивный, так и негативный опыт разработки и реализации Веймарской конституции учитывались при формулировании положений Основного закона 1949 года. Наименование органов власти в Основном законе в какой-то степени перекликается с наименованием органов власти Веймарской Республики.

Главой государства является Федеральный президент. Хотя ни в Основном законе, ни в иных законах термин “глава государства” не используется, вывод о том, что Федеральный президент является главой государства, вытекает из характера его функций и полномочий, закрепленных в Основном законе.

Федеральный президент избирается специфическим органом – Федеральным собранием. Федеральный закон ФРГ от 25 апреля 1959 г. (с последующими изменениями и дополнениями) определяет порядок выборов Федерального президента и процедуру выборов членов Федерального собрания в ландтагах земель.

Федеральное собрание состоит из членов Бундестага и такого же числа членов, избираемых ландтагами земель на началах пропорциональности. От каждой земли в состав Федерального собрания избирается такое же количество членов, сколько от этой земли избрано депутатов в состав Бундестага.

Созывается Федеральное собрание президентом Бундестага (т.е. председателем нижней палаты парламента) за 30 дней до окончания срока полномочий действующего Президента. Президентом может быть избран гражданин ФРГ, обладающий избирательным правом и достигший 40 лет.

Президент избирается на 5 лет и может еще переизбираться только 1 раз (ст. 54 Основного закона). Для избрания необходимо получить абсолютное число голосов, но если в ходе двух туров ни один из кандидатов не набирает нужного количества голосов, то в третьем туре достаточно относительного большинства голосов.

Законодательная власть в ФРГ осуществляется парламентом. В Основном законе и этот термин не получил отражения, если не считать производных от него слов (парламентский контроль, Парламентский совет и т.п.).

Возможно, это и вызвало дискуссии по вопросу о том, что считать парламентом ФРГ. Одни исследователи считают, что в Германии действует двухпалатный парламент, состоящий из Бундестага и Бундесрата. Другие авторы называют парламентом только Бундестаг, а Бундесрат является представительным органом земельных правительств. Обосновывается эта позиция тем, что Бундесрат не избирается, а включает членов земельных правительств, входящих в его состав по должности.

Первая позиция представляется более обоснованной. Во-первых, мировой практике известны различные процедуры формирования верхних палат парламентов (прямые выборы, избрание представителей органами государственной власти субъектов федерации, назначение главой государства и т.п.).

Здесь важна не столько процедура наделения соответствующим мандатом, сколько сам факт представительства интересов субъекта в федеральном парламенте. Во-вторых, если вывести Бундесрат из состава парламента, то с учетом имеющейся процедуры принятия закона при определенных условиях (состояние законодательной необходимости) только Бундесратом получается, что законодательствует в демократическом правовом государстве вовсе и не парламент, а какой-то иной орган! Вряд ли это допустимо. Поэтому более правильно, как представляется, считать германский парламент двухпалатным, состоящим из Бундестага и Бундесрата.

Бундестаг избирается на основе прямых равных свободных выборов при тайном голосовании. Депутаты Бундестага избираются на четыре года. Применяется смешанная избирательная система. Половина состава Бундестага (299 депутатов) избирается по земельным спискам на основе пропорциональной избирательной системы, другая половина – по одномандатными избирательным округам на основе мажоритарной системы относительного большинства. В настоящее время партийный расклад таков: 311 депутатов представляют ХДС, 193 – СДПГ, 64 – левые, 63 – зеленые.

Бундесрат как представительный орган земель – субъектов германской федерации формируется правительствами земель и включает министров-президентов, т.е. глав земельных правительств, и министров земельных правительств, число которых зависит от численности населения соответствующей земли.

Каждая земля должна быть представлена не менее чем тремя членами. При численности населения земли свыше двух миллионов человек от этой земли в Бундесрат направляется 4 представителя. Если население земли превышает шесть миллионов – 5 представителей, а свыше семи миллионов – 6.

Исполнительную власть осуществляет Федеральное правительство (Bundesregierung) во главе с Федеральным канцлером. Следует отметить, что федеральное правительство играет очень важную роль в системе государственной власти современной Германии. Особое место занимает фигура Федерального канцлера. Германию вследствие этого нередко именуют канцлерской республикой.

Федеральное правительство, согласно Основному закону, состоит из Федерального канцлера и федеральных министров (ст. 62). Процедура формирования федерального правительства урегулирована ст. ст. 63 и 64 Основного закона. Федеральный канцлер избирается Бундестагом по представлению Федерального президента, который вносит свою кандидатуру в письменной форме председателю Бундестага.

Голосование проходит в Бундестаге без обсуждения внесенной кандидатуры. Вместе с тем сложилась своеобразная политическая практика (своего рода конституционный обычай). Перед формированием правительства заключаются коалиционные соглашения партий, поддерживающих будущее правительство. Этими соглашениями в общих чертах определяется состав будущего кабинета (кандидатура Канцлера, персональный состав кабинета и основные направления политики).

Кандидатура на пост Федерального канцлера должна получить абсолютное большинство голосов, так называемое “канцлерское большинство”, т.е. 50% плюс хотя бы один голос от общего числа депутатов Бундестага. Голосование – тайное с использованием бюллетеней, вложенных в конверт. Каждому депутату выдается избирательный бюллетень, в котором вписана фамилия кандидата. Депутат делает свой выбор и опускает бюллетень в избирательный ящик. Подсчет голосов осуществляет сформированная Бундестагом счетная комиссия.

Если кандидатура не набирает канцлерского большинства, то ответственность за назначение канцлера возлагается на Бундестаг. В течение 14 дней Бундестаг должен самостоятельно определить кандидата на эту должность. Члены Бундестага предлагают свои кандидатуры. Допускается любое количество кандидатур и туров голосования, но предложение о выдвижении кандидата должно получить поддержку хотя бы одной четвертой части состава депутатов Бундестага.

Прения по кандидатурам также не допускаются. Если предложенная кандидатура при голосовании набирает абсолютное большинство голосов, т.е. “канцлерское большинство”, то президент в течение 7 дней должен назначить федерального канцлера. Таким образом, окончательно (формально) федеральный канцлер назначается в любом случае федеральным президентом.

Если в течение этих 14 дней Бундестаг не определил кандидата, то проводится еще один тур голосования, в котором опять же участвуют только депутаты Бундестага. Если кандидатура набирает канцлерское большинство, то Федеральный президент назначает канцлера. Если же одна из кандидатур получила хотя бы относительное большинство голосов, то Федеральный президент в течение 7 дней решает вопрос – либо назначить “канцлера меньшинства”, либо распустить Бундестаг и назначить новые выборы.

Такая система взаимоотношений Бундестага с Федеральным президентом сочетает и чисто правовой механизм, и политический. Президенту предоставляется право выбора: либо вверить судьбу страны в руки политической фигуры, не имеющей поддержки парламентского большинства, что чревато разногласиями, конфликтами, политическими кризисами, либо положиться на изменение политической конъюнктуры и провести новые выборы.

Процедура выборов Федерального канцлера происходит на первом же заседании Бундестага после очередных (или внеочередных) выборов после выборов президента (председателя) Бундестага и его заместителей. В истории современной Германии практически все канцлеры уже в первом туре получали “канцлерское большинство”. Это предопределено в значительной степени тем, что кандидатом на пост Федерального канцлера выдвигается лидер партии (блока), получившей большинство мест на парламентских выборах.

Назначение Федерального канцлера Президентом не требует контрасигнации и осуществляется путем вручения Президентом верительной грамоты. Федеральный канцлер представляет Президенту кандидатуры для назначения на должности федеральных министров. Члены федерального правительства приносят присягу на заседании Бундестага. Одного из федеральных министров Федеральный канцлер назначает своим заместителем.

Основной закон ФРГ устанавливает принцип несовместимости должностей. Федеральный канцлер и федеральные министры не могут занимать никакие другие оплачиваемые должности, осуществлять коммерческую или профессиональную деятельность, входить в состав руководства, а без согласия Бундестага – в состав наблюдательного совета предприятия, имеющего целью извлечение прибыли (ст. 66).

Порядок деятельности Правительства определяется Регламентом, который принимается самим Правительством и утверждается Федеральным президентом.

Судебная власть в Германии, согласно Основному закону, осуществляется Федеральным конституционным судом, иными федеральными судами и судами земель (ст. 92). Система судебных органов в Германии имеет сложный характер, что предопределено федеративным устройством страны и многообразием судебных юрисдикций. Существуют шесть ветвей юстиции: конституционная, общая, административная, финансовая, трудовая и социальная.

Конституционное правосудие осуществляется Федеральным конституционным судом и конституционными судами земель. Систему судов общей юрисдикции возглавляет Федеральная судебная палата. Иные ветви судебной власти возглавляются соответственно: Федеральным административным судом; Федеральным финансовым судом; Федеральным трудовым судом и Федеральным социальным судом (ч. 1 ст. 95 Основного закона).

Последние могут осуществлять свою юрисдикцию лишь в случае введения состояния обороны, а также в отношении лиц из состава вооруженных сил, направленных за границу или находящихся в море на военных кораблях. Верховным органом для этих судов является Федеральная судебная палата (ст. 96). Чрезвычайные суды не допускаются.

Суды, входящие в систему каждого из упомянутых видов судебной юрисдикции, самостоятельны и независимы в отношении друг друга. В случае возникновения между ними разногласий по существенным правовым вопросам в соответствии с Основным законом (ст. 95) созывается совместный Сенат высших судебных инстанций, который выносит решения, обеспечивающие единство судебной практики.

В Основном законе закреплены положения о несменяемости судей. Судьи назначаются без указания срока полномочий, но состоят в должности до достижения возрастного предела, установленного законом о судьях. Предельный возраст для судей судов общей и специальной юрисдикции составляет 65 лет. Для судей Федерального конституционного суда – 68 лет.

Прокуратура в Германии не образует самостоятельной системы, а организационно связана с судами различных инстанций. Все федеральные прокуроры находятся под общим руководством министра юстиции ФРГ. Общее руководство прокурорами в землях осуществляет соответствующий земельный министр юстиции. Прокуратура проводит расследование по уголовным делам, отличающимся большой сложностью. В предусмотренных законом случаях представители прокуратуры участвуют и в разбирательстве гражданских дел.