Структура и взаимодействие государственных органов в Китае

Основные черты системы государственных органов и порядка осуществления ими государственной власти в Китайской народной республике отражены в ее Конституции. За время своего существования с 1949 г. КНР пережила четыре конституции.

Например, КНР провозглашалась государством народной демократии, основанным на союзе рабочего класса и крестьянства с ведущей ролью КПК. В основе организационной модели власти стояли советы различных территориальных уровней – собрания народных представителей (СНП).

Функции главы государства были отражены в полномочиях Председателя КНР и Постоянного комитета ВСНП. Высшая исполнительная власть была закреплена за Государственным советом. Нашел отражение и вопрос о национальных автономиях, которые могли создаваться на разных территориальных уровнях.

Несмотря на прогрессивный для своего времени характер, полноценное введение в действие Конституции 1954 г. было затруднено рядом упомянутых одиозных политико-идеологических кампаний, проведенных по инициативе Мао Цзедуна в период с середины 1950 по середину 70-х гг.

Еще в ходе этих кампаний в 1975 г. принимается вторая Конституция КНР, призванная легализовать новые методы Председателя Мао. Документ состоял из 30 статей и включал лишь общие политические лозунги о диктатуре пролетариата, опоре этой диктатуры на вооруженные силы.

Организационная основа власти базировалась на системе революционных комитетов, на селе образовывались “народные коммуны”. Существенно ограничивались полномочия ВСНП, ликвидировался пост Председателя КНР, упразднена прокуратура, редуцированы положения о правах народа.

Учитывая разрушительный характер этого документа, сразу после смерти Мао Цзедуна в 1976 г. начинается работа над новой Конституцией, которая принимается в 1978 г. Основное назначение этой Конституции состояло в скорейшем подведении символической черты под периодом правления прежнего руководителя.

Документ имел восстановительный характер, включал многие элементы организации власти, известные по Конституции 1954 г. После краткого периода восстановления политического порядка в рядах КПК было принято решение о разработке нового документа, который был бы обращен в будущее, а не в прошлое.

Конституция КНР 1982 г. действует до настоящего времени с поправками, которые были внесены в текст в ходе конституционных реформ 1988, 1993, 1999 и 2004 гг. Документ характеризуется как значительный шаг вперед по сравнению с прежними китайскими конституциями.

Конституция состоит из введения, 138 статей, объединенных в четыре главы (общие положения, основные права и обязанности граждан, государственная структура и глава о государственном флаге, гербе и столице). Самая обширная глава 3 о государственной структуре разделена на семь разделов, регулирующих статус высших и местных органов власти.

Согласно ст. 1 действующей редакции Конституции 1982 г. КНР “есть социалистическое государство демократической диктатуры народа, руководимое рабочим классом и основанное на союзе рабочих и крестьян”, а “социалистический строй есть основной строй Китайской Народной Республики”.

В тексте Конституции о Компартии Китая не упоминается вовсе. В целом о политических партиях в перечне с общественными организациями и органами власти говорится в статье 5 о социалистическом правовом государстве в связи с тезисом о необходимости соблюдения ими Конституции и законов. Разве только из обширной преамбулы к Конституции, где раскрывается официальный взгляд на основные вехи китайской истории, можно судить о роли КПК в становлении современного китайского государства.

Все государственные административные органы, судебные органы и органы прокуратуры формируются собраниями народных представителей, ответственны перед ними и им подконтрольны.

Разграничение полномочий центральных и местных государственных органов проводится по принципу всемерного развитию инициативы и активности на местах при едином руководстве центра”.

В Советской России, как известно, идея всевластия представительных органов, воплощенная в лозунге “Вся власть Советам”, восходила к опыту Парижской коммуны 1871 г., идеям К. Маркса и В.И. Ленина об ущербности буржуазного парламента-говорильни, который маскирует власть капитала, и была связана с необходимостью построения представительных учреждений нового типа, которые будут максимально приближены к народу-суверену и где власть творить закон не будет отделена от власти распоряжаться ресурсами по его реализации. Таким образом, Китай и здесь в отношении организации государственной власти пошел по пути, хорошо известному нашей отечественной истории.

В этой системе советского народного представительства нет места идее баланса властей и взаимного сдерживания, поскольку в этом не было никакого смысла, ибо нет противостоящих друг другу классов, нет сословий, нет интересов, которые могли бы друг другу противоречить, существует лишь единый трудовой народ, который доверяет осуществление власти избираемым им представителям под руководством передового общественного актива в лице партии.

В современном Китае выделяется несколько уровней административного устройства, на каждом из которых образуются представительные органы: собрания народных представителей (СНП) уровня волостей, уездов, провинций и общегосударственного уровня – Всекитайское собрание народных представителей.

При этом непосредственно населением избираются только представительства уровня волостей и уездов, в то время как СНП провинций избираются СНП уровнем ниже (ст. 97), так же как и ВСНП, которое образуется из представителей СНП провинций (ст. 59).

Между прочим, отметим, что китайской выборной практике известны некоторые отклонения от привычных демократических принципов избирательного права. К примеру, установлены особые нормы представительства, определяемые ВСНП для рабочего класса, армии, национальных меньшинств.

Так, избирательным законодательством предусмотрены преимущества для городского населения по сравнению с сельским (на выборах в ВСНП такое соотношение составляет 1 : 5).

Для гарантирования представительства нацменьшинств (55 официально признанных народностей, которые не относят себя к китайцам, составляют 7% населения КНР) установлено, что если на территории их проживает менее определенного процента, то средняя норма представительства на них не распространяется.

Кроме того, действует правило, что каждая национальность должна быть представлена в ВСНП хотя бы одним депутатом. Особое представительство в СНП имеет Народно-освободительная армия Китая (НОАК). Военнослужащие, а также члены их семей, рабочие и служащие НОАК избирают своих представителей в рамках автономной системы, создаваемой в соответствии с военной организацией КНР.

Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП) – избираемый на пять лет нижестоящими СНП однопалатный орган, в составе которого должно быть не более трех тысяч депутатов. ВСНП собираются на единственную в году сессию, длящуюся порядка двух недель.

Постоянный комитет (ПК) ВСНП – специальный орган, заменяющий ВСНП и исполняющий большинство его функций в межсессионный период. Постоянный комитет избирается ВСНП на период работы ВСНП тайным голосованием в составе председателя, заместителя, начальника секретариата и членов (всего более 130 человек).

Постоянный комитет ВСНП собирается на заседания раз в два месяца. ПК ВСНП имеет самостоятельные полномочия, согласно ст. 67 Конституции он дает толкование Конституции и законов; осуществляет контроль за работой Государственного совета, Центрального военного совета, Верховного народного суда и Верховной народной прокуратуры.

Между тем ПК ВСНП может заменять ВСНП не по всем вопросам, например, принятие поправок в гражданское и уголовное законодательство, государственную структуру, поправки к Конституции не относятся к его компетенции. Соотношение ВСНП с его Постоянным комитетом сложно описать с точки зрения каких-либо широко известных сегодня в других странах аналогий. По своей правовой природе это скорее отношения между учредительным и представительным органом высшей в государстве компетенции.

Кандидатом может быть любой гражданин КНР, обладающий политическими правами и достигший возраста 45 лет (ст. 79). Согласно тексту Конституции функции Председателя КНР носят в основном формальный характер, т.к. свои полномочия он осуществляет только по решению ВСНП или ПК ВСНП.

Однако на практике Председатель КНР – очень сильная политическая фигура, поскольку он совмещает также должности Генерального секретаря ЦК КПК и Председателя Центрального военного совета. Наличие центральной фигуры во власти имеет большое символическое значение в Китае.

В современной политической практике Китая фактически сохраняется традиция назначения преемника, что рассматривается как гарантия стабильности в государстве. Дэн Сяопин, например, полагал, что без ключевой фигуры политическая система не может быть ни преемственной, ни целостной.

В последние годы переход властных полномочий к новому поколению партийных руководителей произошел в 2002 году, когда Цзян Цзэминя на посту Генерального секретаря ЦК КПК сменил Ху Цзиньтао, и в 2012 г., когда его сменил нынешний лидер КНР Си Цзиньпин.

Высшим органом государственного управления общей компетенции, т.е. китайским правительством, является Государственный совет. Кандидат на должность Председателя Государственного совета утверждается ВСНП по представлению Председателя КНР, члены Госсовета – ВСНП по представлению председателя Государственного совета.

Госсовет назначается на срок полномочий ВСНП. Члены Государственного совета, включая премьера, не могут занимать эти должности более двух сроков подряд (ст. 87). Ответственность членов Госсовета (премьера, министров) носит персональный характер.

Государственный совет имеет характерный правительствам перечень полномочий, которые связаны с координацией управления отдельными отраслями экономики и общественной жизни (международные отношения, бюджет, хозяйство, культура и т.д.).

Центральными органами отраслевого управления являются министерства и ведомства. Они действуют на основе единоначалия, при этом, однако, при министре работает коллегия (ст. 90), состав которой утверждается правительством. Принято, что, если министр не согласен с решением коллегии, спорный вопрос рассматривается на заседании правительства.

Центральный военный совет (ЦВС) – это специфический государственный орган. Большая роль ЦВС связана с признанием большой исторической роли Национально-освободительной армии Китая (НОАК) в появлении КНР. Согласно Конституции (ст. 93) ЦВС руководит всеми вооруженными силами страны, это коллегиальный орган военного управления (который не подменяет собой функций министерства обороны). Персональный состав Центрального военного совета совпадает по персональному составу с Военным советом ЦК КПК. Председатель и члены ЦВС наделяются полномочиями ВСНП (ст. 62).

Что касается суда и прокуратуры, то они также не образуют самостоятельной ветви власти. Взаимодействие их с другими органами власти и между собой носит абсолютно функциональный характер, который прямо вытекает из полномочий. В КНР действуют общие и военные суды. Судебная система представлена Верховным народным судом (ВНС) и местными народными судами трех административно-территориальных ступеней.

Председатель ВНС назначается ВСНП на срок его полномочий, а его заместители и члены ВНС – Постоянным комитетом ВСНП по предложению Председателя ВНС. Низовое звено местных народных судов формируется гражданами путем выборов, другие местные суды в округах, провинциях избираются местными органами государственной власти.

Высший орган прокуратуры – Верховная народная прокуратура. Генеральный прокурор назначается ВСНП, члены Верховной народной прокуратуры – Постоянным комитетом ВСНП, местных прокуроров избирают собрания народных представителей, но с согласия вышестоящего прокурора. Действуют также специализированные прокуратуры: военная, транспортная и прочие виды.

Таким образом, система высших органов власти КНР основана на идее верховенства собраний народных представителей различных территориальных уровней. Все прочие органы власти соответствующего территориального уровня формируются ими и перед ними же ответственны.

На уровне провинций, уездов и волостей сколько-нибудь значимая специфика в соотношении и соподчинении государственных органов практически себя не проявляет. Все государственные органы уровнем ниже общегосударственного именуются местными.

При этом вплоть до самого нижнего территориального уровня это местные “государственные органы”, а не “органы местного самоуправления”. Местным СНП и местным народным правительствам посвящен раздел 5 главы 3 Конституции 1982 г.

Срок полномочий СНП поселков и волостей, уездов и провинций сегодня составляет пять лет. Местные народные правительства формируются СНП на срок их полномочий, они возглавляются также назначаемыми СНП губернаторами провинций, мэрами городов, начальниками уездов, волостными старшинами.

Интересно, что местные народные правительства действуют на основе двойного подчинения, поскольку подотчетны своему СНП (или его постоянному комитету между сессиями СНП), а также вышестоящему местному народному правительству (ст. 110).

В КНР отсутствует местное самоуправление как конституционно-правовой институт, которому характерно наличие собственных профессиональных выборных органов, собственных материальных ресурсов, хозяйства, налогов и сборов присуща некоторая автономия в решении вопросов “местного значения”. Между тем существует так называемое общественное самоуправление.

Согласно ст. 111 Конституции “комитеты городского населения и комитеты сельского населения, создаваемые по месту жительства, являются низовыми массовыми организациями самоуправления. Председатель, заместители председателя и члены комитетов городского населения и комитетов сельского населения избираются населением”.

Обычно комитеты городского и сельского населения охватывают территорию, где проживают 100 – 200 семей. Комитеты состоят из председателя, заместителя, трех – семи членов, которые работают на общественных началах. Они избираются жителями деревни или городского квартала путем прямых выборов сроком на три года.

Комитеты городского и сельского населения образуют народные примирительные комиссии, комиссии по охране общественного порядка, по общественному здравоохранению и другие комиссии, которые занимаются общественной работой и общественно полезными делами, разрешают мелкие споры среди населения, оказывают помощь в поддержании общественного порядка, а также доводят до сведения народных правительств мнения и требования масс, вносят предложения.