Становление и развитие конституционной государственности в Польше

Польша представляет собой государство, воплотившее в себе черты сразу обеих наиболее распространенных конституционно-правовых моделей разделения властей, существовавших в демократическом мире, – президентской и парламентской.

Ни президентская, ни парламентарная формы правления, взятые “в чистом виде” не содержат этих черт одновременно; между тем их сочетание накладывает серьезный отпечаток на функционирование всей системы государственной власти.

Определенная специфика присуща и польской модели вертикального разделения властей: закрепленный в преамбуле Конституции принцип субсидиарности и в статье 15 принцип децентрализации власти воплощаются в трехзвенной системе политико-территориального устройства, наборе переданных на уровень территориальных единиц полномочий и особых правилах их взаимодействия с центральной властью.

Появление указанных специфических черт, предопределяющих современную конфигурацию публичной власти в Польше, следует связывать с историческим контекстом эволюции польской конституционной государственности, прошедшей непростой путь.

Кроме того, характеризуя властные механизмы, существующие в Республике Польша на современном этапе, необходимо акцентировать проблемные точки присущей ей системы разделения властей и представить актуальные пути выстраивания взаимоотношений между различными органами и уровнями публичной власти.

Речь Посполитая как общее польско-литовское государство была создана Люблинской унией в 1569 году. Это была сословно-представительная монархия с элементами дворянского управления: феодальные землевладельцы – шляхта – были представлены в Сейме, избиравшем монарха.

3 мая 1791 года законодательный орган, вошедший в историю как Четырехлетний, или Великий, Сейм, принял первую польскую Конституцию. Официально она называлась правительственным уставом (Ustawa Rzadowa), но поскольку этот документ закреплял устройство государственной власти и регулировал права и обязанности граждан, он представлял собой конституцию по сути.

Это был важный шаг в формировании польского народа, развития патриотических позиций, создания климата борьбы за целостность и вольность Речи Посполитой. Эта Конституция действовала чуть больше года, но, хотя исторически была лишь эпизодом, она оказала серьезное содержательное влияние на дальнейшее развитие государства, транслировав для Польши стандарт единого писаного основного закона, определенного рода политический манифест, ставший лейтмотивом борьбы поляков за свою независимость и сохранение национальных ценностей.

Таким образом, для своего времени Конституция 1791 года была достаточно радикальным документом; она заняла достойное место в числе правовых памятников эпохи Просвещения.

По результатам третьего раздела польское государство на определенное время перестало существовать. Конституционное развитие первой Речи Посполитой было прервано, а на территории трех частей бывшего польского государства, попавших к Пруссии, Австрии и России, действовали различные системы права.

Восстановление польской государственности связывается с началом XX века. В Первой мировой войне польское население оказалось проживающим в странах-противниках (Германия и Австро-Венгрия против России), обещавших полякам в обмен на поддержку самую широкую автономию, что способствовало возрождению национально-освободительного движения, одним из лидеров которого стал Юзеф Пилсудский.

Решающую роль сыграли революции в России (собственно, уже в период Первой мировой войны, в 1916 году случился поворот в истории польского вопроса, но здесь речь шла скорее о политике Германии и Австрии лишь в 1917 году и Временное правительство, и Петроградский совет рабочих и крестьянских депутатов признали право на полную государственную самостоятельность). В ходе мирных переговоров по итогам Первой мировой войны было признано восстановление польского государства.

Первым нормативным актом конституционного характера в этот период стал Декрет от 22 ноября 1918 года о высшей представительной власти Польской республики. 20 февраля 1919 года Учредительный сейм принял так называемую малую Конституцию, установившую основы политического устройства до утверждения Конституции и сохранившую пост начальника государства за Юзефом Пилсудским.

В марте 1921 года была принята Конституция возрожденной Польши. В ней была сделана отсылка к Конституции 3 мая и звучали все основные принципы демократического государства: суверенитет народа, разделение властей, гарантированность прав граждан (причем уже не только личные и политические, но и некоторые социальные права – охрана труда, материнства, социальное обеспечение, бесплатное обучение в государственных школах и др.), парламентаризм.

Была введена парламентарная республика со всеми ее признаками (президент избирался парламентом, при назначении правительства он должен был учитывать расстановку сил в Сейме, правительство несло ответственность перед Сеймом, президент объявлял войну и заключал мир только с согласия Сейма, все его акты подлежали контрасигнатуре и т.д.).

В 1926 году Ю. Пилсудский совершил нечто, что вернее всего можно было бы назвать государственным переворотом. Это была вооруженная акция по свержению легального правительства, имевшего поддержку парламента, формально – с целью установления режима “санации” политической и общественной жизни, но на практике означавшего замену парламентской формы правления на авторитарный квази-президентский режим в результате внесения целого ряда поправок в Конституцию, направленных на усиление исполнительной власти.

В условиях пропорциональных выборов и становления партийной системы в парламенте был представлен широкий спектр политических сил, которым трудно было сформировать устойчивую коалицию и правительство последнее испытывало затруднения с тем, чтобы проводить какую-либо политическую линию. Так что идея усиления исполнительной власти и президента была уже актуальной безотносительно чьих-либо авторитарных устремлений.

Позднее была выдвинута идея о том, что в современном прочтении разделение властей означает не противостояние их, а равновесие. Поскольку в XX веке государство выполняет уже не те задачи, что в XVIII, оно должно демонстрировать мощь и согласованность действий.

Конституция 1935 года выразила эту идею, закрепив, что источником и носителем государственной власти является президент, причем за все свои действия он отвечал только перед богом и историей, а роль парламента была сильно сужена. Права человека подчинены интересам коллектива, от имени которого выступает государство.

1 сентября 1939 года Германия напала на Польшу, и уже 27 сентября польская армия фактически не контролировала сколько-нибудь значимую территорию государства. К этому нужно добавить, что 17 сент ября СССР ввел войска на территорию Западной Украины и Западной Белоруссии, с тем, чтобы обеспечить защиту населения этих территорий подобная риторика не помешала СССР и Германии 28 сентября подписать договор о дружбе и границе между этими странами, фактически означавший раздел Польши.

Тем не менее сопротивление Польши не было подавлено. Созданная в подполье к 1942 году Армия Крайова подчинялась польскому правительству в эмиграции. Вторым блоком сопротивления, которым руководила созданная в январе 1942 года Польская рабочая партия, стала Армия Людова.

По окончании войны Польская рабочая партия при поддержке Советского Союза постепенно фактически захватила всю власть в государстве будучи объединена со всеми рабочими политическими силами, она получила наименование Польской объединенной рабочей партии (ПОРП). Принятая в 1947 году Малая конституция еще сохраняла принцип разделения властей, однако она осталась “фасадным документом” с учетом ликвидации оппозиции.

В 1952 году Сеймом была принята новая Конституция Польской народной республики, которая объявлялась государством народной демократии, строящим социализм. Было утверждено единство государственной власти, Сейм был объявлен верховным ее органом и выразителем воли трудящихся города и деревни.

Закреплялась подчиненность Сейму иных органов, в том числе судов. Институт президента был ликвидирован, его полномочия возлагались на Государственный совет. Правительство назначалось и отзывалось Сеймом. Сессии Сейма были краткосрочны, в промежутках между ними его полномочия выполнял Государственный совет, формирование исполнительной власти он тоже мог взять на себя.

Нужно отметить, что строительство социализма в польских условиях имело значительную специфику по сравнению с режимом в Союзе. Однако это не означало возможности избежать системного кризиса командной экономики и партийного патроната в экономической и духовной сфере.

Серьезные изменения в жизни страны связываются с появлением в начале 80-х годов независимого профсоюзного объединения “Солидарность”, возглавляемого Лехом Валенсой и постепенно получившего политический характер и организовавшего миллионные выступления трудящихся против режима.

Первоначально власть реагировала путем введения военного положения, причем председатель ЦК ПОРП В. Ярузельский позднее аргументировал это решение стремлением не допустить ввода советских войск. Однако силовой способ решения проблемы не дал результата, и властные структуры были вынуждены идти на уступки и проводить реформирование политической системы.

Уже в этот период были восстановлены или введены некоторые демократические институты (Высший административный суд, Конституционный трибунал и Государственный трибунал как органы конституционного контроля, институт Уполномоченного по правам человека).

Важнейшим событием, в результате которого ПОРП отказалась от монополии на власть, был круглый стол 1989 года, представлявший собой процесс переговоров между партией власти и оппозицией, направленный на демократизацию государства. Этот процесс достиг в Польше успеха, но важно представлять себе, какие особенности переговоров определили этот успех.

В их числе называют структурированность и единство оппозиции, согласованный состав участников диалога, изоляцию деструктивных сил с обеих сторон, определенный круг обсуждаемых тем, выполнение своего рода посреднических функций католической церковью, выступавшей за продолжение диалога; решение вопроса о судьбе политических заключенных.

В 1990 году в Конституцию была внесена норма о прямых выборах президента; на первых таких выборах, проведенных в том же году, победу одержал Лех Валенса.

При разработке новой Конституции ее создатели столкнулись с рядом трудностей, обусловленных, в частности, тем, что процесс подготовки текста основного закона и текущая политика не были разграничены – конституционные комиссии были созданы в рамках Сейма и Сената; кроме того, что все политические разногласия переносились и на содержание Конституции, тексты, разрабатываемые двумя палатами, были мало совместимы друг с другом.

Из-за затянувшегося процесса обсуждения новая конституция не могла быть принята к 3 мая 1991 года (к двухсотлетию первой польской Конституции), как это сначала ожидалось; в 1992 году была принята Малая конституция, регулировавшая главным образом вопросы отношений законодательной и исполнительной властей, а также территориального самоуправления.

Процесс же принятия “основной” Конституции существенно осложнялся необходимостью проведения тройной трансформации – одновременного создания основ демократии, рыночной экономики и конституционного правопорядка.

Среди ключевых вопросов, требовавших решения, но одновременно провоцировавших политические конфликты, “разыгрываемые” многочисленными вновь созданными и представленными в парламенте политическими партиями, стремившимися к упрочению своих позиций перед избирателями, был выбор модели прав человека, характер взаимоотношений между государством и церковью, а также форма правления и особенно роль президента в системе властей. В итоге Конституция, установившая основы конституционного строя нового государства, права личности и систему организации власти, была принята лишь в 1997 году.