Публичная власть на местах в Польше

В соответствии со статьей 15 Конституции Польши территориальное устройство Республики обеспечивает децентрализацию публичной власти. Основное территориальное деление государства, обеспечивающее территориальным единицам способность выполнять публичные задачи, определяется законом. Сама Конституция прямо предусматривает существование только основных единиц территориального управления – гмин (часть 1 статьи 164).

На всех трех уровнях создаются органы местного самоуправления – избираемые населением представительные органы (совет гмины или повята, сеймик воеводства) и исполнительные органы.

Советы и сеймики принимают местные нормативные акты и осуществляют контроль за деятельностью исполнительных органов. Исполнительным органом гмины является войт (бурмистр в гминах с городским центром или президент города с числом жителей более 100 тысяч человек), повята – правление во главе со старостой, воеводства – правление во главе с маршалом (это 3 – 5 человек).

Исполнительные органы гмины с 2002 года избираются населением непосредственно, в повятах и воеводствах они формируются представительными органами. Важно подчеркнуть, что отдельные уровни местного самоуправления не находятся в отношениях иерархической соподчиненности.

Единицы каждого уровня должны выполнять полномочия, определенные для них законом, без вмешательства “сверху”. Органы местного самоуправления воеводства не являются контрольными по отношению к органам местного самоуправления гмин и повятов.

Другое дело, что наряду с местным самоуправлением в воеводстве действует воевода – представитель Совета министров (статья 152), который может издавать указания, обязательные для всех правительственных административных органов, а в исключительных ситуациях (угроза жизни, здоровью, окружающей среде, общественному порядку и др.) – и для органов местного самоуправления.

Устанавливаемое законом распределение полномочий между уровнями территориального самоуправления должно опираться на идею о том, что публичные задачи, служащие удовлетворению самоуправляющейся общины, выполняются единицей самоуправления как свои собственные в дополнение к ним государство может поручать единицам территориального самоуправления и иные публичные задачи (статья 166).

В ведении гмин находятся начальные школы, детские сады, библиотеки, дома культуры, водоснабжение, местный транспорт, охрана среды на своей территории, гминные дороги, управление рынками, здравоохранение и некоторые другие вопросы.

К ведению повятов относятся охрана общественного порядка и безопасности, противопаводковая и противопожарная охрана, борьба со стихийными бедствиями и их последствиями, содержание общих больниц, социальная помощь, противодействие безработице, строительство и содержание повятовых дорог, защита прав потребителей и др.

Воеводство выполняет три основные задачи: обеспечение равномерного экономического развития воеводства, оказание публичных услуг (высшие школы, специализированные службы здравоохранения), преодоление конкуренции зарубежных регионов в области привлечения инвестиций.

Конституция устанавливает, что самостоятельность единиц территориального самоуправления подлежит судебной защите (статья 165), а споры о компетенции между органами самоуправления и правительственной администрацией разрешаются административными судами (статья 166).

Поэтому Конституция закрепляет, что единицам территориального самоуправления обеспечивается участие в публичных доходах, соразмерное возложенным на них задачам. Речь идет как о собственных доходах, так и общих субвенциях и целевых дотациях из бюджета государства.

Что же касается степени воздействия центральной власти на органы территориального самоуправления, то в соответствии с Конституцией деятельность последнего подлежит надзору с точки зрения законности, причем органами надзора являются председатель Совета министров и воеводы, а по финансовым вопросам – региональные счетные палаты (статья 171).

В целом становление местного самоуправления в Польше потребовало создания нормативной базы, отражающей процесс совершенствования территориальной и организационной структуры местного самоуправления, размежевания компетенции (включая собственные и переданные полномочия), финансового обеспечения реализации этих полномочий на разных уровнях власти.

Хотя в науке констатируется достижение элементов согласованности и эффективности принятия решений на местном уровне, одновременно сохраняются и проблемы, связанные, например, с распределением финансовых потоков, коррупцией, недостаточно высокой оценкой гражданами деятельности органов местного самоуправления и др. Вместе с тем общая идея взаимосвязи принципа децентрализации власти, реализуемого на различных уровнях территориального самоуправления, и принципа демократии не ставится под сомнение.

В заключение можно отметить, что Польша представляет собой одно из тех государств, которые имеют собственные конституционные традиции. В значительной степени эти традиции получили отражение в современной Конституции Республики.

В настоящее время конституционный строй Польши включает в себя принцип разделения и равновесия властей, реализуемый в рамках модели смешанной республики, допускающей использование опыта парламентаризма, но и не отклоняющей полностью идею президентского правления, а также принцип децентрализации власти и принцип субсидиарности, предполагающие в том числе территориальное самоуправление для местных коллективов.

Для организация публичной власти в Польше актуальными остаются задачи выстраивания системы взаимного контроля (сдержек и противовесов) между различными органами, означающего использование как политических, так и строго правовых механизмов, призванных обеспечить соблюдение конституционных рамок; вместе с тем базовые конституционные конструкции публичной власти имеют сильный потенциал выстраивания ее в русле эффективного функционирования и многие институты польского конституционного права демонстрируют успешность в работе, предопределяющую пользу ознакомления на их примере с современными тенденциями развития конституционализма.