Формирование национальной модели социальной политики в России

Для современной России разработка действенной национальной модели социальной политики, соответствующей возможностям социально-экономического развития страны, нормативным установкам и ожиданиям населения и потребностям развития, является ключевой задачей, определяющей в конечном итоге успех или неудачу процесса реформ в целом.

Согласно Конституции РФ Россия является социальным государством, в котором должны соблюдаться основные социальные стандарты, обеспечивающие базовую социальную защищенность населения и благоприятные условия человеческого развития.

Однако на практике данное положение не выполняется. В немалой степени это связано с серьезными просчетами в области социальной политики.

На протяжении периода реформ социальная политика формировалась на фоне решения двойной задачи — перестройки социально-экономической системы и адаптации к конкурентным требованиям глобальной экономики.

Стратегия решения этих задач, сформированная под сильнейшим политическим влиянием международных финансовых институтов, состояла в максимальном расширении поля рыночных отношений путем быстрого сужения сферы влияния государства и ускоренной приватизации экономики.

Сторонники российской либеральной школы, как правило, связывают недостаточную успешность преобразований с наличием барьеров на пути развития рыночных отношений, таких как недостаточный уровень разгосударствления экономики и нерыночный менталитет основной массы населения.

Между тем при всей важности рыночных механизмов для развития современной экономики недопустима их абсолютизация.

Опыт наиболее развитых экономик позволяет заключить, что эффективность рынка в той или иной экономической системе зависит, по меньшей мере, от двух обстоятельств: вопервых, от «качества» рынка, вовторых, от того, насколько адекватна потребностям экономики и общества на данном этапе его развития сфера распространения рыночных отношений и рыночных регуляторов.

В России под пристальным вниманием находился лишь один аспект качества рынка — обеспечение финансовой стабилизации.

При этом были проигнорированы важнейшие аспекты, имеющие непосредственное отношение к социальной политике в ее широком понимании: параметры конкурентной среды и уровень транзакционных издержек.

В современных условиях, как это прекрасно понимали идеологи социального рыночного хозяйства, рынок необходимо целенаправленно формировать в направлении создания нормальной конкурентной среды, в том числе путем развития материальной, институциональной и информационной инфраструктуры, антимонопольного законодательства.

В постсоветской России в условиях разрыва налаженных в советский период хозяйственных связей, монополизированной экономики, отягощенной масштабными структурными диспропорциями, неразвитой инфраструктуры отпущенные на свободу рыночные рычаги породили деформированные отношения конкуренции. В результате стоимостные механизмы способствовали не преодолению, а, напротив, закреплению и углублению диспропорций, в том числе в сфере занятости и доходов.

Ключевым фактором обострения социальных проблем выступает низкая цена труда. В России низкая цена труда сложилась исторически в результате поздней отмены крепостного права, многочисленных войн, революций, стихийных бедствий, на протяжении длительного отрезка времени сформировавших заниженные притязания наемных работников. Однако в условиях, когда запущены рыночные рычаги, низкая цена труда приводит к последствиям, обратным тем, на которые рассчитывали. Угрозу для устойчивого социального и экономического развития представляют, по меньшей мере, три обстоятельства, отличающие современную ситуацию от дореформенной.

Во-первых, в советский период существенная часть затрат на рабочую силу возмещалась через общественные фонды потребления.

Во-вторых, экономика стала открытой. Наиболее квалифицированные, отвечающие требованиям современного производства работники выходят на мировой рынок, где цены на рабочую силу несопоставимо выше, чем в России.

Втретьих, еще в советский период низкая цена труда оказывала дестимулирующее влияние на процесс замещения труда капиталом.

Однако в условиях, когда решения об инвестициях принимались централизованно, а рыночные рычаги играли подчиненную роль, значение этого фактора было не столь ощутимо, как в настоящее время. Сегодня в полном соответствии с законами рыночной экономики традиционно низкая цена труда ведет к ослаблению рыночных стимулов технологических преобразований.

На протяжении всего периода реформ наблюдался отток рабочей силы из отраслей, обеспечивающих сохранение и развитие рабочей силы, инновации и насыщение потребительского рынка. В целом секторальная структура занятости изменялась в направлении сокращения доли обрабатывающей промышленности за счет роста долей добывающих отраслей, примитивного сельского хозяйства и примитивных услуг.

Расширение непроизводственной сферы происходило за счет притока работников в торговлю, государственное управление и финансовокредитный сектор.

Доля отраслей нематериального производства, от которых зависит качество экономического роста (генерирование нового знания и распространение информации, накопление человеческого капитала), устойчиво сокращалась.

Ухудшение параметров занятости сопровождалось трехкратным сокращением средней реальной заработной платы при ее перераспределении в пользу аккумулирующих ренту экспортноориентированных добывающих отраслей и финансовокредитной сферы.

Падение заработной платы в финансируемых преимущественно из бюджета отраслях, ответственных за воспроизводство человеческого потенциала и инновационное развитие, было значительно глубже, чем по экономике в целом. По данным обследования социальной защищенности населения, среди работников с заработной платой ниже прожиточного минимума 28,8% имели высшее, а 43,3% среднее специальное образование. Это «новые бедные*, тяжелое положение которых сформировалось изза заниженной цены квалифицированной рабочей силы.

В результате, с одной стороны, происходит подрыв внутренних источников роста, с другой — непрерывное увеличение требуемого для покрытия самых насущных нужд населения объема трансфертов.

Показательно, что только за период с 1997 по 2002 г. в составе расходов государственного бюджета на социальнокультурные мероприятия доля расходов на пассивную социальную помощь возросла вдвое, в то время как доля расходов на образование сократилась на четверть, а доля расходов на здравоохранение — на треть. При этом последние две статьи практически целиком отданы на откуп регионам.

Снижение уровня дохода и жизненных стандартов значительной части населения в результате обесценения трудового потенциала является важнейшим индикатором социального неблагополучия. Однако, сводя социальные издержки реформ к потерянному доходу, мы закладываем методологическую основу для ограничения социальной политики перераспределением части ВВП в пользу наименее обеспеченных слоев населения. Между тем существуют и другие аспекты проблемы. Разрушающее влияние на человеческий потенциал оказывает дестабилизация социально-экономического положения и резкое снижение социальной защищенности населения, к которому люди в основной массе оказались не готовы. Не последнюю роль здесь сыграли передача социальной инфраструктуры предприятий муниципалитетам и неподготовленные процессы приватизации социальной сферы, когда появление платных услуг взамен бесплатных не сопровождалось соответствующим ростом заработной платы.

Существенны потери, связанные со следующими критериями:

• возможностями самореализации личности;
• упрощением мотивационных механизмов в сфере труда и формированием «стратегий выживания»;
• подрывом принципа равенства стартовых возможностей;
• существенным ухудшением здоровья населения;
• ощущением несправедливости происходящего;
• утратой веры в себя и доверия к государству.

По данным обследования социальной защищенности населения, лишь 8% опрошенных считают, что их интересы защищает государство, 56,4% полагаются лишь на себя и свою семью, а 33,6% заявили, что им не на кого и не на что положиться.

По качеству человеческого потенциала и уровню индустриальной культуры наша страна сопоставима, скорее, с развитыми, чем с развивающимися странами, во многих из которых до 60% занятых сосредоточено в неформальном и традиционном секторах. Огромным потенциальным преимуществом России в международной конкуренции является высокий уровень образования населения. В то же время сложившаяся система финансирования социальных отраслей, играющих ключевую роль для реализации функции социального развития, представляет собой угрозу для национальной безопасности. Совокупные государственные вложения в социальную сферу в течение последнего десятилетия не превышали 20% ВВП. Фактические государственные вложения в образование и здравоохранение меньше нормативных в 3—5 раз.

Наиболее тревожными следствиями просчетов социальной политики являются:

• деградация накопленного в советский период индустриального и научного потенциала;
• отток квалифицированных кадров из национальных анклавов высоких технологий (за рубеж и в сектора экономики, обеспечивающие возможность выживания внутри России);
• обострение проблем бедности, социальной изоляции и падение уровня экономического развития территорий.

В сложившейся критической ситуации основные усилия государства должны быть направлены на сохранение, восстановление и развитие человеческого и социального капитала.

Решение этих задач требует пересмотра места социальной политики в системе государственных приоритетов, ее общей концепции, а следовательно, предлагаемых форм и методов реализации. Общий вектор социальной политики необходимо развернуть в направлении функции развития. В стратегической перспективе противоречия между функциями социальной политики нет. И устранение перекосов в распределении, и укрепление принципа равенства возможностей, являясь элементами защитной политики, в конечном итоге способствуют росту социально-экономической эффективности.

Тем не менее существуют неизбежные противоречия между стратегическими и краткосрочными целями. Возможности социальной политики в каждый момент времени ограничены объемом располагаемых ресурсов. По имеющимся оценкам, в России в 2002 г. социальные расходы на душу населения составили около 400 долл., а в странах Европы соответствующий показатель колеблется от 2,4 тыс. долл. в Испании до 7,9 тыс. во Франции. В России, даже при увеличении до уровня цивилизованных экономик доли государственных расходов на социальную политику в ВВП, нереально обеспечить сопоставимые масштабы социальных трансфертов. В то же время число «адресов», по которым, при сложившихся условиях занятости и уровне заработной платы, следовало бы оказывать помощь, несопоставимо больше, чем в цивилизованных западных экономиках. Поэтому в российских условиях попытки выявления «беднейших из бедных» представляют собой наименее рациональную стратегию: затраты на трансакционные издержки, связанные с идентификацией «правильных» адресатов и отслеживанием «доставки по адресу», с лихвой перекроют затраты на помощь как таковую.

Наиболее перспективный аспект — социализация общеэкономической политики. Необходимо последовательное укрепление социальной составляющей экономической политики и восстановление на этой основе доверия к государству.

Опыт многих стран показывает, что государственная политика реформ может быть устойчивой и последовательной лишь тогда, когда ее поддерживает большинство населения.

Только если перемены, сопровождающие реформы, не противоречат ценностным установкам и чувству справедливости основной массы граждан, данный процесс можно характеризовать как развитие.

Ключевые компоненты стратегии социализации экономической политики:

• обязательное введение социальной экспертизы государственных программ и проектов на федеральном и региональном уровнях;
• ориентация на обеспечение продуктивной занятости, защита относительно слабых партнеров в социальнотрудовой сфере;
• регулирование общих основ оплаты труда;
• соблюдение принципа равенства стартовых возможностей, в том числе через расширение доступа к качественному образованию на всех уровнях;
• реализация программ регионального развития за счет средств специального целевого фонда выравнивания социально-экономического положения регионов;
• дифференцированное налогообложение бизнеса в целях стимулирования прогрессивных сфер деятельности, где создаются качественные рабочие места;
• налоговые льготы, стимулирующие внутрифирменные НИОКР и повышение квалификации работников.

Принципиален вопрос о субъектах социальной политики, распределении их ролей и механизме взаимодействия. Конкретное решение этого вопроса зависит от социально-экономической ситуации в той или иной стране, степени зрелости гражданского общества и уровня благосостояния граждан.

В устойчивой и динамичной экономике с большой долей инновационных предприятий и достаточно высокими доходами основной массы населения инвестиционные отрасли нематериального производства могут быть в значительной мере переданы в негосударственные сектора. Однако и в этом случае учреждения получают существенные дотации из государственного бюджета и налоговые льготы.

В российских условиях, когда большое число предприятий вынуждены искать пути выживания, институты гражданского общества и некоммерческий сектор развиты слабо, вне сферы прямого воздействия государства нет достаточных ресурсов и стимулов для долгосрочных вложений в развитие человеческого потенциала. Поэтому важнейшей импульсной точкой являются социальные отрасли государственного сектора.

Первым шагом в формировании активной социальной политики должен стать кардинальный пересмотр бюджетных приоритетов в направлении увеличения социальных инвестиций и улучшения общих условий занятости населения.

Увеличение государственных вложений в основные инвестиционные отрасли социальной сферы в соответствии с нормативами федерального законодательства, которые в целом отвечают международным стандартам, но игнорируются на практике, позволит решить ряд ключевых задач в части создания условий для обеспечения устойчивого социально-экономического развития.

Во-первых, расширение доступа к образованию и здравоохранению обеспечивает накопление и, что не менее важно, равномерное распределение человеческого и социального капитала.

Во-вторых, это позволит существенно улучшить ситуацию с занятостью и оплатой труда в бюджетных отраслях, где сосредоточено около 20% совокупной рабочей силы, в основном обладающей высокой квалификацией.

В-третьих, повышая заработную плату в бюджетных отраслях, государство как крупнейший работодатель создаст импульс общему укреплению позиций квалифицированной рабочей силы на рынке труда, в том числе и вне рамок бюджетного сектора.

Таким образом, будут запущены механизмы постепенного преодоления социального кризиса, восстановления доверия населения к государству и созданы предпосылки для нормального цивилизованного развития национальной экономики.

Приоритеты в распределении бюджетных средств есть важнейший индикатор социальной направленности политики государства. На протяжении последних лет в России на первом месте стоит финансирование таких направлений как государственное управление всех уровней, оборона, обслуживание внешнего долга. Что же касается социальной сферы, то она рассматривается, скорее, как некий резерв экономии бюджетных средств, которые могут быть перераспределены на другие более важные нужды государства.

Между тем именно массированные вложения в социальную сферу — ключевой фактор создания благоприятного инвестиционного климата. Только так можно стимулировать приток в страну финансового и интеллектуального капитала, необходимого для модернизации материального производства.

Сильная социальная политика должна быть направлена на создание условий для продуктивной занятости и эффективной системы защиты от безработицы, формирование у трудоспособных граждан здоровой системы мотивационных механизмов, обеспечение социальной защищенности населения. Рассмотрению этих аспектов социальной политики посвящены следующие главы данного раздела.