Становление французской модели организации государственной власти

Существующее сегодня Французское государство часто именуется Пятой республикой. Отчего же так, почему французам свойственно измерять свою историю в период Нового времени в “республиках”?

Все дело в том, что за относительно короткий по историческим меркам период французская нация успела примерить на себя несколько совершенно различных государственных форм, причем включая не только республиканские, и сменила около двух десятков конституций, начиная с одной из первых в мире писаных Конституций 1791 г.

В общественно-политическом творчестве не было ничего недоступного. Этим Франция кардинально отличается от другого двигателя современной европейской и мировой цивилизации, Англии, которая стабилизировала свое политическое развитие в XVII в. и с тех пор претерпевает спокойную политическую эволюцию в общем без эффектных социальных взрывов и ломок общественного устройства.

Началом процесса активного общественно-политического творчества во Франции и источником вдохновения революционеров и реформаторов по всему свету послужила Французская революция 1789 – 1799 гг.

За относительно короткий период развития был накоплен огромный политико-правовой опыт, в тени которого государство впоследствии развивалось долгие годы. Несомненно и большое символическое значение для государственной культуры Франции наполеоновской эпохи, которая позволила французской нации на какое-то время оказаться на европейском континенте источником небывалой мощи и прогресса.

Однако более непосредственное влияние на устройство современной политической инфраструктуры Франции, в особенности в части системы механизмов взаимодействия высших органов власти, оказал довольно продолжительный период Третьей республики (1871 – 1940), который позволил пережить стране Первую, но не Вторую мировую войну, а также Четвертая республика (1946 – 1958), которая, не справившись с новыми вызовами послевоенной и постколониальной Франции, окончательно утвердила уверенность в необходимости сильной исполнительной власти, которую национальная политическая культура готова была воспринять без каких-либо опасений в отношении прочности гарантий демократии и республиканских устоев.

Тяжелое наследие поражения имперской Франции во франко-прусской войне 1870 – 1871 гг., революционный всплеск в ходе Парижской коммуны 1871 г., а также длительное упорное противостояние монархистов и республиканцев позволили на основе гибкой демократической Конституции Третьей республики 1875 г. постепенно сформировать во Франции конца XIX в. относительно стабильную политическую систему, основанную на принципе разделения властей.

Процедурно-ориентированная и компактная (34 статьи) Конституция 1875 г., состоящая, по существу, из трех конституционных актов, принятых Национальной ассамблеей, позволила создать контуры политической системы в стране на несколько десятилетий. Признается, что в основе данной модели стояла попытка адаптировать на французской почве американский опыт устройства государственных органов.

Конституция 1875 г. учреждала “дуалистический режим публичной власти, при котором коллегиальному и двухпалатному органу представительной власти был противопоставлен монократический орган в лице президента республики”. Палата депутатов формировалась прямыми общенациональными выборами, а Сенат – посредством косвенных выборов. При этом отмечается, что, несмотря на равенство статуса палат, значение Сената в политической жизни Франции было выше.

Президент республики избирался палатами на совместном заседании на семилетний срок и мог быть переизбран. Президент не нес политической ответственности перед парламентом и имел полномочия по роспуску нижней палаты.

Вместе с тем его влияние в сфере исполнительной власти было существенно ограничено институтом контрасигнатуры и ответственностью министров не только перед президентом, но и перед парламентом. Интересно, что создания коллегиального исполнительно-распорядительного органа общей компетенции в данной модели республики не предполагалось.

“Конституционные законы” 1875 г. рассматриваются исследователями как результат “замороженного компромисса” между монархистами и республиканцами, согласно которому республиканцы отказались от включения в Конституцию каталога основных прав, а монархисты пошли на введение института выборного главы государства и общенационального избирательного права.

Постоянные министерские перетасовки, возможность совмещения правительственных постов с парламентским мандатом, которая позволяла государственным деятелям не слишком беспокоиться о своих должностях, отсутствие долговременной стратегии во всесильном и неответственном перед другими государственными институтами Сенате привели к ситуации неопределенности во внутриполитической жизни.

Движение страны к “абсолютному парламентаризму” наиболее ярко проявляется в том, что единственное надежное оружие против безответственного всевластия законодательного собрания, – роспуск нижней палаты, – было утрачено в связи с тем, что Президент был поставлен перед необходимостью получать на это одобрение Сената.

Подсчитано, что за годы существования Третьей республики сменилось в общей сложности 95 кабинетов (в среднем восемь месяцев). Нескончаемый “вальс правительств” порождал ситуацию постоянного и бессмысленного общественно-политического напряжения и неуверенности в политическом курсе и, как следствие, неуверенности в экономической стабильности.

В таких условиях людям бывает сложно организовывать свой быт и планировать собственную жизнь, поэтому не было совершенно ничего неожиданного в том, что ко времени начала Второй мировой войны утомленная “режимом Собрания” и обмельчанием политического класса нация проявляла явное стремление к “сильной руке”.

Деморализованное поражением в начавшейся новой мировой войне, в условиях оккупации северной части Франции фашистами, в июле 1940 г. собравшееся в г. Виши Национальное собрание постановило передать диктаторские полномочия маршалу Петэну, что и ознаменовало собой конец Третьей республики.

После подведения итогов Второй мировой войны во Франции начинается новое государственное строительство. В его основе стоит богатый политический опыт Франции со времен революции и значительный диапазон моделей устройства государственного механизма: от неустойчивого парламентаризма Третьей республики до унизительной коллаборационистской диктатуры Петэна.

С целью скорейшего создания новых легитимных институтов власти и разработки новой конституции на выборах формируется Учредительное собрание. В первом его составе обозначилось доминирование левых сил, что привело к разработке конституционного проекта, имевшего слишком много параллелей с парламентским режимом Третьей республики.

В центре политической системы страны снова оказывался парламент, на этот раз однопалатное Национальное собрание, которое избирало как Президента, так и Председателя Совета министров. Однако на референдуме 5 мая 1946 г. этот конституционный проект не был поддержан французами. В новом составе Учредительного собрания расклад политических сил немного изменился в сторону партий правого центра.

Один из лидеров французского Сопротивления и энергичный государственный деятель генерал де Голль 16 июня 1946 г. выступает в г. Байе со своей знаменательной речью в поддержку “сильной власти”, имея в виду прежде всего неподотчетного парламенту президента с широчайшими полномочиями. Однако резкая критика левых не позволила отразить в проекте конституции это видение устройства власти.

В итоге поддержанная Учредительным собранием и одобренная на референдуме 13 октября 1946 г. Конституция Четвертой Республики закрепила модель парламентской формы республики, в которой двухпалатный парламент имел значительные полномочия в отношении президента и правительства.

Среди характерных черт организации власти по этой Конституции следует назвать введение бицефального (двухголового) правления, при котором функции главы государства и главы правительства разделены, а также значительно менее заметную роль верхней палаты в сравнении с режимом Третьей республики.

Конституция 1946 г. не только выделяет фигуру Председателя Совета министров как таковую, но он получает и довольно широкие права: право постановки вопроса о доверии, право законодательной инициативы, право контрасигнатуры всех актов Президента и т.д.

Роль Президента в этой модели власти является довольно маловыразительной, то есть такой, какой она должна быть в парламентской республике: он избирается Национальным собранием с правом переизбрания, намечает кандидатуру премьера (программа которого должна получить доверие нижней палаты парламента), имеет право председательствовать на заседаниях Совета министров и ряда других высших органов власти, в том числе в Высшем совете магистратуры и Конституционном комитете.

Несмотря на определенное движение новой модели власти в противоположную сторону от “режима Собрания” Третьей республики, этого оказалось явно недостаточно, чтобы стабилизировать политическую жизнь Франции. Размытость политического спектра в силу большого числа партий не позволяла сформировать уверенное правящее большинство в парламенте, простота механизма отставки правительства и использование парламентом принципа двойной инвеституры в свою пользу привело в итоге к тому, что за 12 лет существования Четвертой республики сменилось 45 правительств, т.е. их средний период жизни оказался значительно меньше, чем в Третьей республике, негативного опыта которой планировали избежать создатели Конституции 1946 г.

Крайне неудачная война за сохранение своих колоний в Индокитае 1946 – 1954 гг., война Алжира за свою независимость от Франции, начавшаяся в 1954 г., а также экономический кризис в стране оставляли все меньше сомнений в необходимости перестройки государственного механизма.

С 1954 г. правоцентристские партии с большей или меньшей степенью успеха начинают прокладывать дорогу конституционной реформе, которая позволила бы реализовать принципы сильной президентской власти, изложенные де Голлем в речи в Байе. В частности, удается ликвидировать принцип двойной инвеституры, за счет усиления прав Совета республики и введения “метода челнока” уравновешиваются позиции палат парламента, несколько расширяются и полномочия Президента.

Следующий этап реформы был направлен на введение прямых выборов президента и учреждение серии сдержек в отношении парламента вплоть до его роспуска при выражении резолюции порицания правительству, однако проект реформы был отвергнут большинством депутатов сначала в 1956 г., а затем повторно и в марте 1958 г.

На волне алжирского кризиса в 1958 г. премьером французского правительства становится Шарль де Голль, который 1 июня получает от Национального собрания чрезвычайные полномочия на полгода для разработки новой конституции.

Многие ранее разработанные голлистами идеи конституционной реформы, которые прежде не находили поддержки в парламенте, теперь были включены в текст новой Конституции Франции, принятой на всенародном референдуме 28 сентября 1958 г. абсолютным большинством французов. Это событие является началом существующей и поныне Пятой Французской Республики.

Характеризуя в целом Конституцию Франции 1958 г., следует сказать, что помимо Конституционного закона (в терминах вводных формулировок к его тексту) в состав Конституции включаются Декларация прав человека и гражданина 1789 г. и преамбула к Конституции 1946 г.

Если две последние автономные составляющие Конституции посвящены конституционным правам граждан и важнейшим конституционным принципам, то текст собственно Конституционного закона в подавляющей части уделяет внимание организации высших органов власти и системе их взаимодействия между собой. Основные составляющие механизма власти Пятой Республики – это Президент, Правительство и Парламент Франции.

Необходимо принимать во внимание, что с 1958 г. в текст Конституции было внесено множество изменений. Например, один из ключевых пунктов политической реформы де Голля об избрании Президента Франции непосредственно населением был отражен в Конституции не с 1958 г., а в ходе ее преобразования в 1962 г.

Среди других широко известных изменений, например, появление норм об уголовной ответственности членов правительства в 1993 г. или уменьшение президентского срока до пяти лет в 2000 г.

Таким образом, здесь снова проявила себя готовность французского общества к модернизации основ общественно-политической жизни в стране, непрерывному конституционному творчеству, которое оказывается безопасным и предсказуемым в условиях высокой политико-правовой культуры как французских государственных деятелей, так и избирателей, и при безусловной неприкосновенности важнейших правовых идеалов.