Особенности защиты прав и свобод человека и гражданина в субъектах РФ

Институт прав и свобод человека и гражданина фактически приобрел характер общепризнанной парадигмы правового развития государства, становление новой по форме российской государственности привело к провозглашению на конституционном уровне идеи высшей ценности человека, его прав и свобод, закреплению за государством конституционной обязанности – защиты прав и свобод человека и гражданина.

Вместе с тем, по мнению Н. В. Гончаровой, институту прав человека, как и в целом российскому законодательству, присущи свойства декларативности и юридической незащищенности. В этой связи, рассматривая понятия «защита», «объекты правозащитной деятельности», «формы защиты прав граждан», исследователь обращается к понятию «механизм защиты прав и свобод человека и гражданина».

Под последним автор понимает «установленную и гарантированную законом систему обеспечения правового статуса личности, которая включает в себя упорядоченную деятельность органов публичной власти, негосударственных правозащитных организаций и самостоятельную реализацию субъективных прав и свобод, направленную на предупреждение, пресечение и восстановление нарушенных прав и свобод при соблюдении надлежащего баланса публичных и частных интересов».

Объектом механизма защиты прав и свобод человека и гражданина являются именно права и свободы человека и гражданина, закрепленные в международных документах, в Конституции Российской Федерации, в текущем федеральном и региональном законодательстве. Первой государственной правозащитной структурой на федеральном уровне был парламентский Комитет по правам человека, который прекратил свое существование в связи с роспуском Верховного Совета на основании Указа Президента РФ № 1400 от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации».

Вторым органом защиты прав и свобод человека стала Комиссия по правам человека при Президенте России, созданная указом Б. Н. Ельцина в конце сентября 1993 г. В состав Комиссии вошли многие известные правозащитники, общественные деятели, юристы, журналисты, писатели. Согласно утвержденному тем же Указом Положению о Комиссии, она являлась совещательным и консультативным органом при Президенте РФ, содействующим реализации главой государства его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина.

В нашем государстве сложилась ситуация, когда права и свободы человека и гражданина нарушаются во всех субъектах РФ. При этом многие подобные нарушения возникают в результате действий (бездействия) органов власти и их должностных лиц, в компетенцию которых входит обязанность соблюдения и защиты прав и свобод граждан.

Констатируется, что далеко не всегда граждане могут воспользоваться традиционными средствами государственной защиты их прав из-за недоступности отдельных государственных чиновников, материальных затрат на судебную защиту и других обстоятельств.

Отмечается тот факт, что сами органы власти не всегда стремятся исправить допущенные ими нарушения прав человека. Зачастую человек оказывается в неравном положении с органами государственной власти в субъекте Федерации и не может восстановить самостоятельно свое нарушенное право.

В связи с этим следует обратить внимание, что в соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Так же как и в рамках Федерации, на уровне субъектов Российской Федерации могут создаваться специальные органы, обеспечивающие защиту прав и свобод человека и гражданина в пределах соответствующего субъекта Федерации.

Такими органами в субъектах Российской Федерации стали комиссии по правам человека и комиссии по правам человека при главах администраций регионов. Депутатские комиссии по правам человека появились летом 1990 г. после первых демократических выборов. Первая такая комиссия была создана в Ленинградском городском совете (председатель – правозащитник Ю. Рыбаков), затем – в Моссовете (председатель – правозащитник В. Борщев).

Аналогичные комиссии стали появляться и в других областных и городских советах. Как и на общегосударственном уровне, это были первые государственные структуры, целью которых стало обеспечение соблюдения прав человека. Однако после роспуска советов и избрания новых представительных органов власти в 1994 г. почти все депутатские комиссии по правам человека перестали существовать.

Второй государственной правозащитной структурой как в рамках Федерации, так и в рамках регионов стали комиссии при главах администраций субъектов РФ. Они начали появляться после июньского Указа Президента 1996 г., в котором, в частности, органам государственной власти субъектов РФ рекомендовалось образовать такие комиссии. Уже к концу 1996 г. почти в половине регионов были созданы комиссии по правам человека при главах исполнительной власти. Сейчас они функционируют примерно в 60 субъектах РФ, но есть примеры ликвидации таких комиссий.

Естественно, с учетом статуса данных комиссий «при» главах администраций их сложно было рассматривать в качестве самостоятельных структур. Они работали на основании не закона, а положения, утверждаемого главой исполнительной власти субъекта и формировавшего состав комиссий.

Большинство членов комиссий работали на общественных началах, а их функции замыкались вокруг главы региона, роль комиссий сводилась к содействию главам исполнительной власти субъекта в обеспечении соблюдения прав человека на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Такое правовое положение комиссий и определило необходимость формирования на региональном уровне нового самостоятельного института – Уполномоченного по правам человека. Во многих современных системах мира институт Уполномоченного на сегодняшний день считается важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в работе государственных органов.

Таким образом, в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами в 1997 г. в Российской Федерации был введен институт Уполномоченного по правам человека, правовое положение которого определено Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее – Федеральный конституционный закон).

При этом следует помнить, что деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотр компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

Основным направлением деятельности Уполномоченного по правам человека является рассмотрение жалоб граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих.

При проведении проверок он вправе запрашивать все сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; получать соответствующие объяснения; проводить самостоятельные проверки деятельности государственных органов; знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный по правам человека вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями государственных органов; обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в силу решения, приговора суда.

По мнению А. А. Бегаевой, Уполномоченный по правам человека становится неким ограничителем всевластия государства, инструментом контактирования государственных органов и гражданского общества, способствующим строительству демократического правового государства.

И как следствие, важно отметить, что в ряде субъектов РФ был создан институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Однако процесс развития института Уполномоченного в регионах шел непросто. К концу 2001 г. Уполномоченные по правам человека были избраны в 15 субъектах РФ. В настоящее время в 80 субъектах РФ работают Уполномоченные. 18 марта 2014 г. избран новый Уполномоченный по правам человека в РФ – Элла Александровна Памфилова.

Уполномоченный по правам человека на сегодняшний день стал значимым элементом современного механизма конституционной защиты прав и свобод человека и гражданина, важнейшим публично-правовым установлением, представляющим дополнительный институт правовой защиты граждан от неправомерных действий государства в лице его органов управления, прежде всего органов исполнительной власти.

Он призван защищать граждан от некачественного государственного управления; выявлять и aнализировать причины, приводящие к нaрушению прaв человекa; вырабатывать рекомендации о совершенствовании деятельности органов государства в области прав человека и связанных с ними административных процедур.

В Федеральном конституционном законе (п. 3 ст. 1) определено, что Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Практически так же определены задачи института Уполномоченного по правам человека в законах: Республики Башкортостан, Красноярского края, Амурской, Волгоградской, Московской и Саратовской областей. В Законе Астраханской области вместо норм международного права говорится о нормах права российского, в законах Республики Татарстан и Калининградской области среди списка задач отсутствует такие, как приведение законодательства в соответствие с международным правом и развитие международного сотрудничества.

Кроме того, в законах Волгоградской, Свердловской и Смоленской областей закреплены позиции по усилению гарантий государственной защиты прав и свобод человека; содействие беспрепятственной реализации прав и свобод человека; обеспечение и уважение прав человека, свобод и достоинства человека государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

В Законе Республики Калмыкия указывается, что уполномоченный «информирует органы государственной власти Республики и общественность о положении дел в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина в Республике», тогда как уполномоченный в Калининградской области должен информировать уже не государственные органы, а население области.

Приведенные выше примеры о задачах Уполномоченного по правам человека свидетельствуют о том, что в разных регионах Российской Федерации в законах субъектах сформулированы свои задачи и направленность деятельности уполномоченного по правам человека.

Особенность института Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ определяется прежде всего его положением в системе разделения властей субъектов Федерации. Он не принадлежит ни к одной из ветвей власти: ни к исполнительной, ни к законодательной, ни к судебной.

Данный институт в субъектах РФ выступает в качестве элемента механизма контроля за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления субъектов РФ, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в сфере обеспечения ими соблюдения прав и свобод граждан.

Между Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченным по правам человека в субъекте Российской Федерации нет соподчинения. Несмотря на различия в законодательстве, регулирующем деятельность институтов на разных уровнях и в разных регионах, практика тaковa, что все они сохраняют единую концепцию, заложенную в Фeдеральном конституционном законе, и в общем решают сходные задачи.

Этих задач, как правило, четыре, одной из них является содействие беспрепятственной реализации основных прав и свобод человека и гражданина и их восстановлению в случае нарушения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Также важная особенность правового статуса Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ состоит в том, что Уполномоченный является связующим звеном между гражданским обществом и властью в субъекте Федерации, между гражданином и чиновником.

Как отмечает Е. Г. Маркелова, он выступает в качестве своеобразного посредника между ними, осуществляет мониторинг действий органов государственной власти с позиции соответствия принципам и нормам междунaродного правa в области прав человекa, вырабатывает и предлагает государственным структурам рекомендации по совершенствованию их деятельности, консультирует государственные структуры, способствует распространению информации и правовому просвещению граждан по вопросам защиты прав и свобод человека.

Новый правовой институт уже начинает укореняться в российской действительности. На сегодняшний день в 80 субъектах Российской Федерации для обеспечения защиты прав и свобод граждан был введен институт Уполномоченного по правам человека. Характер его развития во многом зависит как от специфики политического режима региона, так и от особенностей личности самого регионального Уполномоченного по правам человека.

В одних ситуациях он так и не вышел за пределы квалифицированного бюро жалоб, в других – сам стал влиять на характер власти в регионе, помогая переходу от закрытой власти, ориентированной на обслуживание интересов ее лидеров, к открытой, публичной власти, направленной на решение проблем и удовлетворение потребностей жителей региона2. Хочется верить, что число ситуаций второго типа будет расти.
Институт Уполномоченного по правам человека в Омской области был учрежден Законом Омской области от 6 июня 2007 г.

«Об уполномоченном Омской области по правам человека» в целях защиты прав и свобод человека и гражданина на территории Омской области. Должность Уполномоченного Омской области по правам человека на сегодняшний день занимает В. В. Пронников. В 16 муниципальных районах Омской области представлены региональные представительства Уполномоченного по правам человека.

Проведем некоторые сравнения, касающиеся Уполномоченного по правам человека в РФ и Уполномоченных в субъектах РФ. Во-первых, во всех законах субъектов определяется свой возрастной ценз для кандидата на должность Уполномоченного. Например, в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» возрастной ценз для кандидата составляет не менее 35 лет, в Законе Омской области – не менее 30 лет.

Во-вторых, стоит заметить, что о цензе оседлости и об уровне образования в Федеральном конституционном законе ничего не сказано. Но, например, в Астраханской области кандидат должен проживать на соответствующей территории не менее 5 лет. Если говорить об уровне образования, то в законах Волгоградской, Амурской, Московской областей прописано требование наличия у кандидата высшего юридического образования.

Следовательно, формулировка, данная в ст. 6 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», некорректна, так как она не представляет четких рамок для отбора кандидата. Стоит обратить внимание на полномочия омбудсмена при рассмотрении дел.

Исходя из ст. 23 Федерального конституционного закона, омбудсмен при проведении проверки по жалобе вправе:

• беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;
• запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;
• получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;
• проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;
• поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;
• знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

При этом стоит отметить, что не во всех субъектах Уполномоченные обладают такими правами. К главным задачам Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ относятся:

• восстановление нарушенных прав;
• совершенствование законодательства о правах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;
• развитие международного сотрудничества в сфере прав человека;
• правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека и гражданина, форм и методов их защиты в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан;
• обеcпeчeние соблюдения и уважения прав и свобод человека государственными органами в субъекте Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Например, в Законе Омской области указано, что Уполномоченный вправе посещать коллегиальные органы, запрашивать документы, а также получать объяснения от должностных лиц и государственных служащих в ходе рассмотрения жалобы, а другими правами, указанными в Федеральном конституционном законе, не обладает. В некоторых субъектах омбудсмены не могут посещать государственные органы. Такие различия приводят к неэффективности защиты прав и свобод граждан.

Пожалуй, к числу положительных факторов работы омбудсмена можно отнести его взаимодействие с Генеральной прокуратурой, основанной на Соглашении от 24 июля 1998 г. «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан».

Генеральная прокуратура и Уполномоченный осуществляют согласованные действия по следующим вопросам:

• обмениваются каждое полугодие информацией о нарушениях основных прав и свобод граждан;
• рассматривают каждое полугодие на совместных совещаниях результаты работы по защите основных прав и свобод граждан. Также они разрабатывают планы совместных мероприятий по усилению их воздействия на правоприменительную практику;
• вносят в государственные органы совместные предложения общего характера.

В. В. Гошуляк справедливо полагает, что «Уполномоченный по правам человека как государственный орган не представляет единой системы и не имеет своих подразделений на местах». В результате отдаленности территории между Уполномоченным и органом, чьи действия обжалуются, он не всегда может оперативно и эффективно защищать права граждан.

Кроме того, в силу организационных, финансовых и иных моментов вряд ли возможен его выезд на место нарушения в отдаленные уголки России. В этой связи становится проблематичной сама возможность для Уполномоченного обратиться в суд в интересах гражданина, а также истребовать необходимые документы.

Более того, по мнению И. М. Байкина, невозможность прямого контакта с заявителем по объективным причинам лишает Уполномоченного возможности правильно и своевременно разобраться в ситуации, принять конкретные меры по защите прав гражданина.

К тому же Уполномоченный лишен возможности реального контроля за тем, действительно ли восстановлены права гражданина, а также приняты ли конкретные меры по выполнению его рекомендаций, или все- таки с ним ведется почтовая переписка должностным лицом, чьи действия обжалуются. Таким образом, институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах требует законодательного расширения полномочий, укрепления взаимодействия с органами прокуратуры и иными органами.

Помимо Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения эффективной защиты прав и интересов ребенка в Российской Федерации в 1998 г. при поддержке Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ) начал реализовываться проект Министерства труда и социального развития РФ по становлению нового института защиты – Уполномоченного по правам ребенка. Тогда детские уполномоченные появились в пяти регионах России.

По состоянию на 1 февраля 2003 г. было учреждено уже 12 постов Уполномоченных на уровне субъектов РФ: в Северной Осетии, Чеченской Республике, Краснодарском и Красноярском краях, Волгоградской, Ивановской, Калужской, Кемеровской, Новгородской, Самарской областях, в Москве и Санкт-Петербурге, из них трое работали на общественных началах.

И уже 1 сентября 2009 г. Президент РФ своим Указом учредил должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка1. Как отмечает Е. С. Устинович, основные задачи института Уполномоченного по правам ребенка – улучшение положения детей в Российской Федерации, обеспечение соблюдения прав и свобод ребенка и восстановление нарушенных прав детей, в том числе путем осуществления независимого контроля за деятельностью органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц в части соблюдения ими прав и законных интересов несовершеннолетних.

Уполномоченный по правам ребенка принимает активное участие в формировании государственной политики в интересах детей, укреплении правового статуса ребенка в Российской Федерации, совершенствовании законодательных, организационно- правовых и материальных гарантий соблюдения прав детей, разработке системных предложений, направленных на максимально полную реализацию основных прав ребенка в жизни общества.

В числе важнейших направлений деятельности Уполномоченного выделяются следующие:

• обеспечение с использованием предоставленных ему полномочий соблюдения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, организациями (независимо от формы собственности и организационно-правовой формы) прав детей во всех сферах их жизнедеятельности: на жизнь и охрану здоровья; на отдых и оздоровление; на полноценное развитие; на воспитание и содержание; на образование; на информационную безопасность; на жилье;
• обеспечение восстановления нарушенных прав детей с уделением особого внимания наиболее социально уязвимым группам несовершеннолетних: детям-инвалидам; сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей; детям, пострадавшим от жестокого обращения, сексуальной эксплуатации и других преступных посягательств; безнадзорным и беспризорным детям; несовершеннолетним правонарушителям; иным категориям детей, находящихся в трудной жизненной ситуации;
• обеспечение защиты прав ребенка и содействие восстановлению нарушенных прав ребенка;
• правовое просвещение в области защиты прав ребенка;
• направление запросов и получение в установленном порядке необходимых сведений, документов и материалов от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц;
• беспрепятственное посещение федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций;
• проведение самостоятельно или совместно с уполномоченными государственными органами и должностными лицами проверки деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также должностных лиц, получение от них соответствующих разъяснений;
• направление в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых усматривается нарушение прав и интересов ребенка, заключения, содержащего рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и интересов;
• привлечение в установленном порядке для осуществления экспертных и научно-аналитических работ, касающихся защиты прав ребенка, научных и иных организаций, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.

Согласно п. 7 Указа Президента «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» также было рекомендовано органам государственной власти субъектов Российской Федерации учредить должность Уполномоченного по правам ребенка в субъектах РФ.

Должность Уполномоченного по правам ребенка в субъекте РФ включена в Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации1. В целях реализации положения, установленного в Указе, а также для обеспечения защиты прав и свобод гражданина в рамках субъекта Российской Федерации во многих субъектах также была введена должность Уполномоченного по правам ребенка. Так, в Омской области появилась должность Уполномоченного при Губернаторе Омской области по правам ребенка. Данную должность на сегодняшний день занимает Е. Е. Степкина.

Еще одним институтом защиты прав и свобод граждан выступает Уполномоченный по правам предпринимателей. Должности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, а также уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации были утверждены Федеральным законом «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации».

Согласно действующему законодательству, основными задачами данного органа являются:

• защита прав и законных интересов российских и иностранных субъектов предпринимательской деятельности на территории России, российских субъектов предпринимательской деятельности на территориях иностранных государств в соответствии с законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации;
• осуществление контроля за соблюдением прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления;
• содействие развитию общественных институтов, ориентированных на защиту прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности; взаимодействие с предпринимательским сообществом;
• участие в формировании и реализации государственной политики в области развития предпринимательской деятельности, защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности.

В Омской области должность Уполномоченного по защите прав предпринимателей появилась в конце апреля 2014 г., когда был принят Закон Омской области «Об уполномоченном по защите права предпринимателей в Омской области»1. Должность введена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности на территории Омской области, их соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления Омской области и их должностными лицами.

17 мая экспертная группа оценила программы кандидатов на пост бизнес-омбудсмена. Доктор юридических наук Юрий Герасименко по количеству баллов с отрывом обошел своих противников и после утверждения губернатором Омской области получил должность Уполномоченного по защите прав предпринимателей. Основные задачи Уполномоченного в Омской области аналогичны задачам федерального бизнес-омбудсмена за исключением того, что свою деятельность региональный Уполномоченный осуществляет в рамках субъекта.

Таким образом, Уполномоченный по правам человека, Уполномоченный по правам ребенка и Уполномоченный по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации являются дополнительными институтами правовой защиты граждан, которые должны действовать строго в рамках своей компетенции.

В субъекте Российской Федерации к ним, как правило, обращаются граждане, которые уже пытались восстановить свое нарушенное право в судебном или административном порядке, но не добились успеха, или граждане, которые считают, что решение соответствующих органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод, незаконно или несправедливо.

Опыт Омской области позволяет прийти к следующим выводам: создание данных институтов дает положительные результаты, а именно: приближение института Уполномоченного Омской области по правам человека и института Уполномоченного при Губернаторе Омской области по правам ребенка, а теперь и института Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Омской области к населению; налаживание конструктивного взаимодействия с органами местного самоуправления муниципальных образований области; формирование доверия граждан к органам местного самоуправления.

Мы считаем, что институты Уполномоченного по правам человека, Уполномоченного по правам ребенка и Уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации имеют хорошие перспективы развития и что уже в ближайшем будущем они смогут завоевать более прочные позиции в качестве неотъемлемых атрибутов устойчивых демократических преобразований в субъектах Федерации и станут высоким нравственным ориентиром в области прав человека в российских регионах.

Помимо указанных выше примеров интересен опыт Ульяновской области, в которой была учреждена специальная должность (единственная в России) – Уполномоченный по противодействию коррупции в Ульяновской области. Эта должность введена в июне 2009 г. после принятия Федерального Закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Главной целью утверждения должности является проведение в Ульяновской области единой государственной политики в области противодействия коррупции, создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также гражданами и институтами гражданского общества.

Перед Уполномоченным по противодействию коррупции, как отмечает замещающий эту должность А. Ф. Павлов, перед ним также стоит задача привлечения граждан к активному участию по противодействию коррупции, и его деятельность направлена на формирование негативного отношения к коррупционному поведению, начиная с внедрения элементов антикоррупционного образования и воспитания в школах области, совершенствование системы и структуры государственных органов, создания механизмов общественного контроля за их деятельностью.

Помимо этого в рамках данного органа ведется аналитическая работа, сотрудники аппарата Уполномоченного занимаются поиском и исследованием возможных зон коррупционного риска. Как правило, замечает А. Ф. Павлов, эти зоны возникают в государстве вследствие принятия некачественного законодательства, из чего вытекает еще одна важная задача, стоящая перед Уполномоченным, – мониторинг предложенных законопроектов, иных нормативных правовых актов с целью выявления их возможных «дефектов».

Эта задача в очередной раз свидетельствует о том, что недостаточно законодательного закрепить норму права, необходимо проследить за качеством нормативного документа и за его применением на практике. По итогам деятельности Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области только в результате анализа проектов нормативных актов были предотвращены потери бюджета на 4,5 млрд рублей. Такая работа дает возможность вносить предложения по эффективному использованию ресурсов.

Таким образом, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченный по правам ребенка Российской Федерации, Уполномоченный по правам предпринимателей Российской Федерации, как и региональные уполномоченные, после своего назначения (избрания) действуют, подчиняясь только закону. Они не встроены ни в какую из существующих систем органов государственной власти и органов местного самоуправления. Среди них также нет никакой властной иерархии – ни федеральной, ни и региональной.

Как отмечает А. И. Ухтияров, в федеральном и региональных правовых актах имеются общие, сходные положения, но по отдельным правоположениям они должны отличаться друг от друга. Конечно, единство цели здесь обусловило и определенную унификацию данных актов.

Но взаимодействие уполномоченного с другими органами государственной власти в регионе, как правило, осуществляется на основе специальных, конкретных соглашений о сотрудничестве, что порождает многие особенности в правовых формах деятельности Уполномоченных.

Так, на современном этапе институты Уполномоченного по правам человека, Уполномоченного по правам ребенка, Уполномоченного по защите прав предпринимателей стали неотъемлемой частью механизма защиты прав человека в Российской Федерации.

Система Уполномоченных по правам человека представляет собой совокупность существующих на федеральном и региональном уровнях уполномоченных по правам человека, а также специализированных уполномоченных, объединенных общими целями, задачами, формами и методами деятельности, взаимодействующих друг с другом.