Европейский институт омбудсмена: история, современные модели и российский опыт

Первая половина XX в. сопровождалась глобальным пре­небрежением к естественным правам и свободам человека и ущемлением их, что подтверждается всем известными репрессивными мерами государств в период между мировыми войнами. Однако именно ужасающие последствия Второй мировой войны инициировали процесс углубленного переосмысления мировым сообществом значения проблемы прав человека.

В результате были разработаны международные стандарты прав человека, суть которых в том, что естественные права личности имеют внегосударственное происхождение. В свете сегодняшнего дня утвержден факт, что права человека находятся под защитой мирового сообщества и являются высшей ценностью государств.

В этой связи правозащитный принцип по итогам мировых войн был положен в основу новых отношений в мире. Конституции практически всех государств декларировали и учреждали большое разнообразие институтов по охране и защите прав и свобод своих граждан.

В современных правовых системах функционирует весьма широкий спектр политических, общественных и судебных юстиционных механизмов. Однако в силу множества причин (судебные процедуры часто бывают дорогостоящими, депутаты по различным причинам не располагают временем для запросов правительству и рассмотрения обращений избирателей и т. д.) их эффективность в защите граждан от произвола государственной власти не сравнима с ролью института омбудсмена.
Этимологически скандинавский термин «омбудсмен» переводится как «представитель».

Международный институт омбудсмена определяет его как должностное лицо, назначаемое либо парламентом, либо главой государства по согласию парламента, призванное защищать граждан от злоупотребления властью, совершения ошибок, безответственности со стороны органов государственной власти и должностных лиц, повысить прозрачность их действий и предотвращать принятие несправедливых решений, ущемляющих права граждан.

В современном виде институт омбудсмена появился в Швеции в результате принятия новой конституции после свержения короля Густава IV Адольфа. Новый институт был призван создать необходимый баланс власти короля и парламента. Сегодня простой (в процедурном аспекте) и доступный (безвозмездный характер оказания гражданам помощи) институт омбудсмена во многих государствах стал неотъемлемой частью национальной правовой системы.

Уже с начала XX в. он получил законодательное и общественное признание в государствах с самыми разными формами правления: конституционной монархией, президентской и парламентской республиками (в 1983 г. он существовал в 21 стране, к 1997 г. – уже в 87 странах, а к лету 2004 г. – в 122 странах мира). В мировой практике известны три функциональные модели института омбудсмена, которые различаются его местом в системе государственной власти, порядком назначения, подотчетностью, объемом полномочий.

1. Исполнительный омбудсмен представляет собой должностное лицо, назначаемое правительством или президентом страны, и, следовательно, подотчетное перед ним. Это сравнительно редко встречающаяся модель, которая существует во Франции, в Казахстане и в некоторых штатах США.
2. Независимый омбудсмен находится вне системы трех ветвей государственной власти и назначается либо президентом, либо парламентом, однако после назначения обладает служебной ответственностью, т. е. никому не подотчетен.
3. Парламентский омбудсмен находится в системе законодательной ветви власти, избирается парламентом и подотчетен ему. Выступая органом парламентского контроля, парламентский омбудсмен имеет широкие полномочия, придающие ему определенную автономность и независимость.

Проведенный анализ надзорных полномочий омбудсменов в отношении государственных органов и должностных лиц позволяет классифицировать зарубежные модели института омбудсмена на несколько категорий. В первую группу входят национальные омбудсмены, полномочия которых распространяются на государственные органы всех ветвей власти (Швеция, Финляндия, Польша).

Ко второй группе относятся омбудсмены, в орбиту которых входят лишь органы исполнительной власти (СНГ и Балтия)1. К третьей группе принадлежат омбудсмены, сфера контроля которых охватывает органы и должностных лиц государственных и негосударственных структур.

Резюмируя результаты сравнительно-правового исследования, мы можем сделать вывод об отсутствии единого образца (модели) института омбудсмена в зарубежных странах, отметим, что среди подобного разнообразия правовых атрибутов существуют универсальные черты данного института:

1. Основной задачей омбудсмена является охрана прав граждан от произвола государственной власти, что определяет его сущность как системного компонента охраны правопорядка, стоящего на защите прав человека и обладающего полной служебной и юридической независимостью.
2. Широко распространенной формой деятельности омбудсмена во многих странах западной Европы является право законодательной инициативы (Франция, США).
3. Основной функцией, выполняемой омбудсменом, выступает контроль за деятельностью представителей государственной власти.
4. Анализ законодательств стран мира показывает, что юридически омбудсмен приравнивается к высшим представителям государственной власти, поскольку он дает рекомендации должностным лицам на самом высоком уровне и должен обладать таким же статусом, как они, чтобы его рекомендациям уделяли должное внимание.
5. Необходимым условием деятельности уполномоченного является его политическая нейтральность. Отсутствие политической принадлежности омбудсмена является обязательным избирательным цензом во всех странах мира вне зависимости от конкретной модели института. Омбудсмены почти инстинктивно сторонятся политической деятельности, поскольку феномен политики предрасположен к переменам, а право тяготеет к постоянству. Значение данного табу заключается в том, что политические взгляды могут воспрепятствовать справедливому рассмотрению жалоб.
6. В ряде случаев омбудсмен не только рассматривает дело с точки зрения соответствия закону решений и действий органов власти, но и выносит решение, основываясь на принципах гуманизма, справедливости.
7. Результаты контрольных мероприятий омбудсмена направлены в первую очередь на реализацию прав граждан и исправление нарушений в функционировании государственного аппарата. Рекомендации омбудсмена высоко оцениваются во всех государствах, потому что они являются результатом социального анализа функционирования системы государственного управления. Деятельность Уполномоченного по правам человека в любом государстве имеет широкий общественный резонанс. Чиновники всех уровней боятся попасть в доклад омбудсмена. В цивилизованных странах одно только упоминание имени чиновника или организации, нарушивших права человека, может стоить чиновнику карьеры, а организации – ее авторитета.
8. Омбудсмен через средства массовой информации предает огласке выявленные нарушения в работе органов государственного управления, тем самым используя их в качестве рычагов воздействия на соответствующие органы в целях восстановления нарушенных прав граждан. В этом проявляется информационновоспитательная функция института.
9. Жалобы, направляемые омбудсмену, не облагаются государственной пошлиной.
   Исходя из вышеизложенного, мы можем отметить, что проблема прав человека в современном праве вышла за национальные рамки, приобрела глобальный характер, а приоритет прав человека в системе социальных ценностей закреплен во всех универсальных ныне действующих правовых документах. Глобализация вопроса создания более эффективных правозащитных институтов внутригосударственного характера послужила толчком к учреждению института омбудсмена в правовых демократических странах. Во многих государствах существует уже двухуровневая система институтов омбудсмена – национальный и региональный омбудсмены, которые не связаны между собой иерархическим подчинением.

Нужно также отметить, что во многих государствах распространяется тенденция к созданию института специализированных омбудсменов в сферах наиболее массового и грубого нарушения прав человека (по правам детей, военнослужащих, беженцев и вынужденных переселенцев, по контролю за деятельностью правоохранительных органов). Все это свидетельствует о том, что гражданское общество объективно нуждается в институте омбудсмена, в существовании специального независимого механизма по охране законных интересов граждан.

Завершая рассмотрение актуальных вопросов о понятии, сущности и зарубежных моделях института омбудсмена, остановимся на российском варианте омбудсмена – Уполномоченном по правам человека Российской Федерации, – его статусе и компетенции. Установление института омбудсмена в России – одно из главных достижений демократических реформ в нашей стране.

Впервые данная должность в России была упомянута в Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г., принятой Верховным Советом. В документе омбудсмен назывался Парламентским уполномоченным. Согласно тексту Декларации, Парламентский уполномоченный должен был назначаться парламентом страны, быть подотчетным ему и обладать такой же неприкосновенностью, что и депутаты.

Следует отметить, что также был разработан проект закона «О Парламентском уполномоченном по правам человека и гражданина Российской Федерации», в который были заложены атрибуты, близкие к классической модели парламентского омбудсмена, упоминавшейся ранее в настоящем параграфе. Однако в Конституции Российской Федерации 1993 г. данная государственно-правовая идея не получила развития, причинами чему, на наш взгляд, являются острая политическая ситуация в стране, конфликт между исполнительными и законодательными органами власти.

При подготовке конституционных проектов для новосозданного Российского государства институт Уполномоченного по правам человека оказался в сфере повышенного внимания политиков и законодателей в силу своей высокой демократической сущности.

В Конституции Российской Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 103) были заложены нормы, согласно которым к ведению Государственной Думы относятся назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. Данному правозащитному институту был придан статус конституционного.

В период с момента начала действия Конституции и до принятия соответствующего федерального конституционного закона (с 1993 до 1997 г.) институт Уполномоченного действовал на основании Указа Президента «О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека» от 4 августа 1994 г. № 1587.

В данном нормативном акте было установлено, что до принятия соответствующего федерального конституционного закона выполнение конституционных функций Уполномоченного по правам человека обеспечивается путем осуществления им полномочий, предоставленных председателю Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации.

Долгожданный федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее по параграфу – ФКЗ) был принят 26 декабря 1997 г.1, и в соответствии с ним Уполномоченным может быть назначен только гражданин России не моложе 35 лет.

Помимо указанных двух цензов (гражданства и возраста) данный закон также закрепляет положение, согласно которому кандидат на эту должность должен обладать познаниями в области прав и свобод человека и гражданина, а также иметь опыт правозащитной деятельности.

ФКЗ определяет субъектный состав органов и должностных лиц, наделенных правом вносить предложения о кандидатах на должность Уполномоченного: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, депутаты Государственной Думы, депутатские объединения в Государственной Думе.

Процедура выдвижения кандидатур должна быть произведена в течение месяца до окончания срока полномочий действующего Уполномоченного по правам человека. Кандидат на должность выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности, и депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать ему вопросы, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против.

Назначение на должность Уполномоченного по правам человека и освобождение от нее осуществляются Государственной Думой путем проведения голосования по принципу простого большинства голосов. По итогам голосования результат закрепляется Государственной Думой принятием постановления не позднее 30 календарных дней со дня истечения срока полномочий предыдущего Уполномоченного по правам человека. Деятельность российского омбудсмена ограничена пятилетним сроком, который может быть пролонгирован в случае переизбрания.

В ст. 11 ФКЗ сформулированы определенные юридические ограничения правосубъектности Уполномоченного по правам человека, связанные с выполнением его полномочий. Так, находясь на своем посту, он не может быть депутатом законодательного (представительного) органа любого уровня (федерации или субъекта), членом Совета Федерации, находиться на государственной службе, не должен иметь политическую ориентацию (не должен быть членом политической партии). Также не допускается занятие политической и иной оплачиваемой деятельностью, в том числе предпринимательской.

Как и в многим другим представителям государственной власти, ФКЗ позволяет Уполномоченному заниматься преподавательской, научной либо иной творческой деятельностью, за которую, разумеется, он будет получать определенное денежное вознаграждение.

Не позднее 14 календарных дней с момента вступления в должность Уполномоченный обязан полностью прекратить деятельность, которая несовместима с его постом и указана в чч. 1, 2 ст. 11 ФКЗ. Если он не исполнит это требование, то может быть досрочно освобожден от должности на основании ст. 13 ФКЗ, а Государственная Дума приступит к назначению нового Уполномоченного.

Следует отметить, что должность Уполномоченного по правам человека имеет парламентскую природу, о чем свидетельствует порядок его назначения. Так, ст. 37 ФКЗ закрепляет: «Уполномоченный и его рабочий аппарат являются государственным органом с правом юридического лица, имеющим расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба РФ».

Для более полного обеспечения эффективности работы в указанной сфере деятельности ФКЗ предусматривает полную юридическую независимость в работе Уполномоченного, а также неподотчетность российского омбудсмена какому-либо из органов государственной власти или должностным лицам.

Предоставление такого рода гарантий подчеркивает важность возлагаемых на Уполномоченного по правам человека полномочий, заинтересованность государства в слаженности работы по защите прав человека и гражданина в Российской Федерации.

Однако есть некоторые ограничения в неприкосновенности омбудсмена. Так, Уполномоченный может быть задержан на месте преступления. В этом случае должностное лицо, производившее задержание, обязано незамедлительно уведомить об этом Государственную Думу.

На основании поступившей информации Государственная Дума, если сочтет это необходимым, принимает соответствующее решение, в котором выражает свое согласие на дальнейшее применение этой процессуальной меры. Если согласие не получено в течение 24 часов с момента задержания, Уполномоченный должен быть освобожден.

Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации не входит ни в одну из известных ветвей власти (законодательную, исполнительную или судебную). Как справедливо отмечают В. В. Бойцова и Л. В. Бойцова, Уполномоченный призван способствовать реализации законов в сфере защиты конституционных прав и свобод, дополнять существующую систему защиты прав и интересов личности, укреплять доверие граждан к государству, гармонизировать отношения «администрация – граждане», обеспечивать высокие стандарты компетентности, справедливости, эффективности при применении законов.

В соответствии с действующим законодательством и правоприменительной практикой Уполномоченный по правам человека не вправе отменять решения других государственных органов. Он лишь способствует совершенствованию их работы, указывает на имеющиеся недостатки и проблемы, в том числе связанные с действием или бездействием тех или иных органов и должностных лиц, содействует реализации прав граждан перед лицом бюрократических структур.

К функциям Уполномоченного по правам человека, согласно ч. 3 ст. 1 ФКЗ, можно отнести:

1. Восстановление нарушенных прав человека и гражданина. Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав граждан, принимая к рассмотрению жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия в судебном либо административном порядке, но не согласен с решением, принятым по его жалобе. Следует отметить, что в перечень органов и лиц, чьи действия (бездействие) могут быть обжалованы Уполномоченным, не входят представительные (законодательные) органы государственной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
   Правом на обращение к Уполномоченному за содействием в защите прав человека обладают физические лица. Это обусловлено тем, что субъектами данных правоотношений являются, с одной стороны, человек, а с другой – государство, отвечающее за свои обязательства по признанию и соблюдению его прав и свобод. Но не исключаются и коллективные обращения, в том числе и юридических лиц, в защиту прав конкретной личности. Практика показывает, что этим правом активно пользуются неправительственные правозащитные организации.
   Важно отметить, что Уполномоченный по правам человека в РФ не рассматривает жалобы, представленные по истечении года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Как показывает зарубежная практика, такое ограничение вполне оправданно. Нормативное закрепление годичного срока также является стимулом для заявителей оперативно реагировать на нарушение их прав и свобод.
   Уполномоченный по правам человека наделен правом принятия к рассмотрению вопросов нарушения гражданских прав и свобод и по собственной инициативе. В исключительных случаях, при обнаружении фактов массового и грубого нарушения прав человека и гражданина, он может начать расследование по собственной инициативе, если полагает, что дело представляет общественную значимость. Подобная инициатива предоставляется не всем народным правозащитникам зарубежных стран. Французский и британский омбудсмены, например, не вправе проводить расследование без поступления жалобы.
2. Совершенствование законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права. Приведение российского законодательства в соответствие с международными стандартами и его совершенствование – задачи парламента. Ряд российских исследователей, занимающихся изучением проблем становления института омбудсмена в России, выражают сожаление по поводу того, что Уполномоченный по правам человека в РФ лишен возможности напрямую влиять на правотворчество, инициировать реформы в сфере прав человека, т. е. не обладает правом законодательной инициативы. Они предлагают внести в Конституцию поправки, с тем чтобы расширить круг субъектов законодательной инициативы, включив в него российского омбудсмена.
   Законодательной инициативой обладают многие омбудсмены в зарубежных странах. Так, например, французский медиатор вносит в высшие органы управления и парламент так называемые письма реформ с целью совершенствования административной практики и законодательства.
3. Развитие международного сотрудничества в области прав человека. Российский омбудсмен активно развивает контакты со своими коллегами в ближнем и дальнем зарубежье, встречается с Верховным Комиссаром ООН по правам человека, Омбудсменом Европейского союза и Комиссаром по правам человека Совета Европы, с делегацией Европейского комитета по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, сотрудничает с демократическими институтами по правам человека ОБСЕ, Международным институтом омбудсмена и многими другими международными правозащитными организациями. Уполномоченный по правам человека, согласно ст. 30 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999 г., в целях выполнения вышеуказанной функции также наделен правом направлять официальные приглашения иностранным (международным) наблюдателям для проведения мониторинга за ходом избирательной кампании, подготовкой и проведением выборов.
4. Правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. Значительное место в деятельности Уполномоченного занимает работа по правовому просвещению в сфере прав человека, форм и методов их защиты. Гражданам разъясняются те формы защиты, которые они могут использовать, в частности, предоставляется информация о том, в какие административные, судебные и другие органы они вправе обратиться, оказываются юридические консультации. Уполномоченный консультирует граждан, желающих реализовать свое конституционное право обратиться в международные органы по правам человека (Европейский Суд, Комитет ООН по правам человека и другие).

По результатам рассмотрения поступившей жалобы Уполномоченный по правам человека имеет право на:

• обращение в суд с заявлением в защиту нарушенных прав конкретного лица. Условия и порядок обращения российского омбудсмена в суд с заявлением в защиту прав и законных интересов, а также формы его участия в процессе определяются соответствующим процессуальным законодательством;
• обращение в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в действиях и решениях которого усматривается нарушение прав и свобод человека и гражданина;
• обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан.

Законодатель, наделяя российского омбудсмена правом на обращение в Конституционный Суд с индивидуальной жалобой, не предоставляет ему возможности обращаться в Конституционный Суд с ходатайством о проверке конституционности отдельных законов, подзаконных нормативно-правовых актов и международных договоров.

Следует отметить, что законодательство западных стран осторожно подходит к вопросу о расширении компетенции омбудсменов, учитывая потребности в защите тех или иных областей общественной жизни. Тем не менее российский закон отличается от зарубежных аналогов отсутствием властных механизмов воздействия на органы, должностных лиц, которые нарушают права и свободы человека и гражданина.

Предусмотренные Законом об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации действия отечественного омбудсмена по результатам рассмотрения жалобы носят практически рекомендательный характер. Между тем зарубежный омбудсмен может наложить административный штраф на должностное лицо, не исполняющее его предписаний, произвести другие действия, направленные на пресечение нарушенных прав и их восстановление.

В целях повышения эффективности деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации целесообразно совершенствование законодательства в нижеследующих направлениях.

1. Наделение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации правом на обращение в Конституционный Суд РФ по вопросам соответствия Конституции федеральных законов, подзаконных актов и международных договоров.
2. Закрепление за Уполномоченным по правам человека права законодательной инициативы по вопросам, связанным с обеспечением реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, что повлечет за собой внесение соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации.
3. Предоставление Уполномоченному по правам человека права проведения правовой экспертизы проектов законов, вносимых в Государственную Думу и непосредственно затрагивающих вопросы прав личности.

В заключение следует отметить, что дальнейший рост влияния института омбудсмена в России на правоприменительную практику и укрепление законности возможно лишь при расширении круга его полномочий. В этом выражается значение правовой компаративистики в области прав человека.

Иными словами, знание иностранных правозащитных механизмов позволяет лучше понять собственные, увидеть его преимущества и недостатки. В этой связи изучение специфик иностранных омбудсменов является важнейшим правовым ингредиентом при реформировании национального института Уполномоченного.