Главная » Справочник » Основы формирования закона о налоге » Нормотворческая деятельность в сфере налогообложения

Нормотворческая деятельность в сфере налогообложения

Нормотворческая деятельность представительных органов власти в сфере налогообложения реализуется путем законотворческой деятельности Федерального Собрания РФ, законодательных собраний субъектов Российской Федерации и принятия нормативных решений представительными органами местного самоуправления.

Особое значение имеет деятельность этих органов власти по формированию состава юридических конструкций конкретных налогов и определению юридических значений их элементов. При этом законодатель должен вводить такое количество налогов и с такими качественными характеристиками, которые позволили бы избежать двойного налогообложения и чрезмерного увеличения налогового бремени.

На каждом уровне власти: федеральном, региональном и местном самоуправлении, представительные органы наделены собственной компетенцией в сфере налогообложения, в том числе – по нормативно-правовому оформлению юридической конструкции конкретного налога.

Федеральный Парламент РФ полномочен:

Определять уровни, по которым распределяются группы налогов. В соответствии с государственно-территориальным и бюджетным устройством России в ст. 12 Налогового кодекса РФ их выделено три: федеральный, региональный и местный.
Устанавливать виды федеральных, региональных и местных налогов. Соответственно, в ст. 13, 14 и 15 Налогового кодекса РФ поименованы все виды устанавливаемых и вводимых на территории федерации, регионов и муниципалитетов виды налогов.
Устанавливать типовую модель юридической конструкции налога путем закрепления ее элементов и характеристики каждого из них в нормах дефинициях первой части Налогового кодекса РФ.
Устанавливать видовую структуру юридической конструкции конкретного налога во второй части Налогового кодекса РФ или в специально принятом налоговом законе. При этом Парламент РФ устанавливает юридические конструкции не только федеральных налогов, но региональных и местных. Так в отношении региональных и местных налогов принимаются рамочные законы, размещенные в разделах IХ-Х Налогового кодекса РФ «Региональные налоги и сборы» и «Местные налоги», устанавливающие эти налоги, но не имеющие прямого действия на территории регионов и вводимые на территории каждого отдельно взятого региона (муниципалитета) соответствующим региональным законом о налоге (решением представительного органа муниципалитета). Первоначально юридические конструкции местных налогов были не только установлены, но и введены федеральными законами о плате за землю и о налогах на имущество физических лиц, на всей территории России.
Устанавливать специальные налоговые режимы.

К компетенции региональных представительных органов власти отнесено:

установление юридических конструкций региональных налогов в части таких элементов, как: налоговая ставка, порядок уплаты налога, сроки уплаты налога и налоговые льготы;
введение в действие, изменение и прекращение действия региональных налогов.

К компетенции представительных органов местного самоуправления отнесено:

установление юридических конструкций местных налогов, в части таких элементов, как: налоговая ставка, порядок уплаты налога, сроки уплаты налога и налоговые льготы;
введение в действие, изменение и прекращение действия местных налогов.

Нормотворчество является основным видом деятельности представительных органов власти в Российской Федерации. На федеральном уровне оно осуществляется в форме законодательного процесса, представляющего собой организационно-процессуальную деятельность Федерального Собрания РФ, направленную на принятие, изменение, отмену федеральных законов.

Законодательный процесс, как правовой институт представляет собой совокупность правовых норм, устанавливающих правила принятия, изменения, отмены законов

То есть принятие законов, устанавливающих, вводящих новые налоги, вносящих изменение в налоговое законодательство и отменяющих налоги не является произвольным, а осуществляется в процессе законодательной деятельности Федерального Собрания РФ, урегулированной нормами права.

Законодательный процесс принятия закона о налоге включает следующие стадии:

Законодательная инициатива.
Предварительное и пленарное рассмотрение проекта закона.
Принятие закона Государственной Думой Федерального Собрания РФ.
Одобрение закона Советом Федерации Федерального Собрания РФ.
Подписание закона Президентом РФ.
Обнародование закона, вступление в силу.

Стадии федерального законодательного процесса определены в Конституции РФ и Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ. При этом Конституцией РФ определены лишь отдельные моменты особого порядка принятия налоговых законов.

Так, пунктом 3 ст. 104 Конституции РФ установлено, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты могут быть внесены в качестве законодательной инициативы лишь при наличии заключения Правительства РФ. В соответствии со ст. 106 Конституции РФ, законы о налогах, принятые Государственной Думой подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Субъекты Российской Федерации самостоятельно осуществляют правовое регулирование региональных налогов.

Имеется ряд причин, которые способствуют существованию регионального блока законодательства:

уникальное государственное устройство российского государства, включающее 85 субъектов;
существование возможности достижения высокой степени управляемости экономикой регионов с помощью такого рычага как налоги;
усиление функции государственного управления на основе создания в регионах собственной нормативной базы, регулирующей налоговые отношения;
существование возможности на основе порядка формирования доходов (путем использования налоговых мер) создать отсутствующие в настоящее время в регионах механизмы стимулирования производства и управления;
государственные налогово-бюджетные меры являются важным рычагом обеспечения сбалансированности федеральной и региональной финансово-экономической систем, методами стимулирования промышленного производства.

Принимая налоговые законы, субъекты Российской Федерации действуют в пределах своей компетенции и заинтересованы в создании системы собственного налогового регулирования. При этом соблюдение федеральным законодателем и законодателем субъекта Российской Федерации границ правотворческой деятельности является главным условием построения непротиворечивой модели соотношения законодательства Российской Федерации и законодательства ее субъектов.

Установленные Налоговым кодексом РФ общие принципы налогообложения ставят все субъекты федерации в равные условия перед Российской Федерацией и создают прочную законодательную основу для развития единообразного подхода к регулированию налоговых отношений. Нормотворческий процесс по установлению и введению местных налогов осуществляется представительными органами местного самоуправления.

Особенностью юридических конструкций местных налогов является установление и введение их на федеральном уровне нормами рамочных законов. Местные налоги обязательны к уплате на территории того муниципального образования, представительные органы которого установили и ввели конкретный налог в действие.

Указание на установление местных налогов на двух уровнях: федеральном и местном, означает, что на федеральном уровне устанавливаются все элементы юридической конструкции местного налога в рамочном законе, который не может быть введен в действие на территории конкретного муниципалитета. Затем в процессе правотворчества представительного органа местного самоуправления этот рамочный закон претерпевает изменения в части таких элементов юридической конструкции конкретного налога, как: налоговые ставки, порядок уплаты налога, сроки уплаты налога и налоговые льготы.

Интересно

Именно эти элементы юридической конструкции местного налога при его установлении претерпевают изменения в соответствии с местными условиями налогообложения. В практике местного налогообложения представительные органы местного самоуправления вводят только те элементы, которые они полномочны устанавливать в соответствии с нормами рамочного закона.

В итоге местные нормативные акты о налогах не несут полной информации о налоге. Налогоплательщик вынужден пользоваться двумя нормативными актами: федеральным законом о местном налоге и актом органа местного самоуправления, включающим только часть элементов юридической конструкции местного налога.

Формирование законопроекта о налоге целесообразно разделить на следующие этапы:

Определение налогоплательщика и презюмирование наличия у него источника налога при выделенном предмете налога и предполагаемом объекте налога. Это необходимо для того, чтобы выяснить наличие экономического основания устанавливаемого налога.
Последовательное установление юридических характеристик элементов в группах, объединенных внутренними системными связями:
а) для элементов, определяющих условия эффективного исполнения налогоплательщиком обязанности по уплате налога (объект налога, предмет налога, источник налога);
б) уточнение юридических характеристик налогоплательщиков;
в) для элементов, определяющих порядок исполнения обязанности по уплате налога (ставка налога; налоговая база и масштаб налога, единица налоговой базы; налоговый период и отчетный период; порядок исчисления налога; сроки уплаты налога, способы уплаты налога, порядок уплаты налога).
Установление налоговых льгот и налоговых освобождений для отдельных категорий налогоплательщиков с учетом значений уже установленных элементов.

В процессе нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов всех уровней решается целый комплекс задач:

обосновывается необходимость введения конкретного налога для финансирования расходов бюджета;
определяется доля нового налога в общем налоговом бремени налогоплательщика, то есть экономическая целесообразность, а также наличие достаточного источника с точки зрения возможности уплаты налога;
создается юридическая конструкция конкретного налога в соответствии с ее моделью. При этом набор основных и дополнительных элементов юридической конструкции конкретного налога должен соответствовать модели юридической конструкции налога, разработанной в науке финансового права и закрепленной в Налоговом кодексе РФ;
осуществляется учет политических интересов партии, имеющей большинство в Государственной Думе с корректировкой на политические интересы иных парламентских групп. Политические интересы избирателей и населения в целом учитываются лишь через формы парламентской деятельности;
решаются вопросы социального значения. С одной стороны, принимаемый закон о налоге предназначен для пополнения доходов бюджета и выполнения социальных программ, с другой стороны, законодатель должен учитывать социальное положение налогоплательщика при введении тех или иных льгот по устанавливаемому налогу;
определяются границы экономических возможностей налогоплательщика. В зависимости от проводимой в государстве экономической политики законодатель определяет приоритеты налогового регулирования: создает условия благоприятные для развития налогоплательщика товаропроизводителя или налогоплательщика пользователя природными ресурсами. В этом случае определение юридической конструкции конкретного налога будет выступать в качестве налогового метода регулирования экономических процессов.

Рассуждая о праве Правительства требовать уплаты налога с народа, Н. Тургенев отмечал, что во многих государствах введение налога делается с согласия народных представителей. Однако, как он отмечал, согласие со стороны народа для введения налогов может быть действительно и полезно только в таких государствах, которые пользуются сущностью, а не одними только формами гражданской свободы.

Предыдущая статья Методика моделирования юридической конструкции налога Следующая статья Оптимизация юридических конструкций принятых налогов

Статьи по теме