Конституционно-правовые основы взаимоотношений между органами государственной власти в современной Испании

Конституция 1978 г. конституировала Испанию как правовое, социальное и демократическое государство. Национальный суверенитет принадлежит испанскому народу, от которого исходят полномочия государства. Политической формой испанского государства является парламентарная монархия (ст. 1).

Конституция непосредственно не провозглашает принцип разделения властей. Однако структура и механизмы взаимоотношений между государственными органами – Королем, Генеральными кортесами, состоящими из Конгресса депутатов и Сената, Правительством, Конституционным судом, органами судебной власти и другими органами – свидетельствуют о том, что государственный механизм построен именно на разделении властей.

Корона. Король Испании является главой государства, символом его единства и постоянства; он – арбитр и гарант правильного функционирования государственных институтов, осуществляет высшее представительство Испанского государства в международных отношениях, и особенно в отношениях с теми народами, с которыми его связывает историческая общность, и осуществляет функции, которые предоставлены ему Конституцией и законами.

Корона Испании наследуется преемниками Его Величества дона Хуана Карлоса I де Бурбон, законного наследника исторической династии. Наследование трона осуществляется в соответствии с правилами первородства и представительности с предпочтением предшествующей родственной линии более дальней; в случае одинаковой линии – более близкого родства более дальнему; при одной и той же степени родства – мужчине перед женщиной, а в случае одного пола – старшему по возрасту перед младшим.

Конституция 1978 г. специально уточняет, что в случае угасания всех ветвей династии, имеющих право на наследование Короны, Генеральные кортесы заботятся о форме наследования Короны, наилучшим образом отвечающей интересам Испании (ст. 57).

Супруга Короля или супруг Королевы не могут принимать на себя исполнение конституционных обязанностей, кроме случаев, касающихся регентства (ст. 58). Конституция 1978 г. предусматривает регентство на случай несовершеннолетия Короля и на случай его неспособности осуществлять королевскую власть (ст. 59), а также опекунство несовершеннолетнего Короля (ст. 60).

Король при его провозглашении приносит присягу перед Генеральными кортесами. Достигший совершеннолетия Наследный принц, Регент или Регенты, приступая к исполнению своих обязанностей, приносят такую же присягу, а также присягу в верности Королю (ст. 61).

Личность Короля неприкосновенна. Он не подлежит ответственности. Акты Короля всегда должны контрасигнироваться. Акты Короля скрепляются подписью председателя Правительства и в случае необходимости соответствующими министрами. Предложение кандидата и назначение председателя Правительства, а также объявление об отставке последнего скрепляются подписью председателя Конгресса. За акты Короля несут ответственность лица, скрепившие их своей подписью (ст. ст. 56, 64).

Генеральные кортесы представляют испанский народ. Члены Генеральных кортесов не связаны императивным мандатом. Генеральные кортесы неприкосновенны (ст. ст. 66, 67), они осуществляют законодательную власть государства, принимают его бюджет, контролируют деятельность Правительства и осуществляют иные полномочия, возлагаемые на них Конституцией.

Сенат является палатой территориального представительства. От каждой провинции на 4 года избирается 4 сенатора путем всеобщего, свободного, равного, прямого и тайного голосования ее избирателей. В островных провинциях по 3 сенатора избирается от каждого из больших островов (Большие Канарские острова, Мальорка и Тенерифе) и по 1 от каждого из следующих островов или групп островов – Ивиза, Форментера, Менорка, Фуэртенвентура, Гомера, Иерро, Лансароте и Ла-Пальма. Население Сеуты и Мелильи избирает по 2 сенатора.

Автономные сообщества назначают, кроме того, по одному сенатору и еще по одному от каждого миллиона населения, проживающего на их территории (ст. 69).

Каждая палата осуществляет свои функции самостоятельно. Палаты собираются на совместные заседания для осуществления не законодательных полномочий, а полномочий, относящихся к исключительной компетенции Генеральных кортесов согласно разд.

Кроме того, на основе ст. 151 Конституции 1978 г. обе палаты Кортесов, собираемые на совместное заседание, высказываются по тексту статута об автономии путем голосования о ратификации. Совместные заседания проходят под председательством председателя Конгресса и проводятся в соответствии с регламентом Генеральных кортесов, принимаемым большинством голосов каждой палаты (ст. 72).

Палаты Генеральных кортесов обладают организационной самостоятельностью. Палаты устанавливают свои регламенты, принимают свои бюджеты. Палаты избирают своих председателей и других членов своих президиумов. Председатели в своих палатах осуществляют от имени последних все административные и полицейские функции (ст. 72).

Палаты работают в сессионном порядке. Они собираются на 2 очередные сессии в год: первая – с сентября по декабрь, вторая – с февраля по июнь. Палаты могут собираться на чрезвычайные сессии по просьбе Правительства, Постоянной депутации или абсолютного большинства членов одной из палат. Чрезвычайные сессии созываются для обсуждения определенной повестки дня и закрываются, как только она окажется исчерпанной (ст. 73). Палаты осуществляют свои функции на пленарных заседаниях и в комиссиях.

Конституция 1978 г. позволяет палатам уполномочивать постоянные законодательные комиссии принимать законопроекты и законодательные предложения, за исключением вопросов конституционной реформы, международных дел, органических и уполномочивающих законов, а также государственного бюджета. При этом палаты в любой момент могут потребовать обсуждения и голосования на пленарном заседании любого законопроекта или предложения, которые явились предметом делегации (ст. 75).

В каждой палате создается постоянная депутация в составе минимум 21 члена, представляющих парламентские группы пропорционально их численности, председательствуют в которых председатели соответствующих палат. Постоянные депутации выполняют отдельные функции и принимают на себя отдельные полномочия палат в случае, когда Кортесы распущены или их мандат истек, и осуществляют полномочия палат, когда последние не созваны на сессию.

По истечении срока полномочий палат или в случае их роспуска постоянные депутации продолжают осуществлять свои функции до конституирования новых Генеральных кортесов. Когда собирается соответствующая палата, постоянная депутация отчитывается перед ней о проведенных обсуждениях и о принятых решениях (ст. 78).

Для принятия палатами решений требуется кворум: чтобы быть законными, решения должны быть приняты большинством голосов присутствующих членов, за исключением случаев, когда требуется квалифицированное большинство. Голосование сенаторов и депутатов является личным и не может передаваться другим лицам (ст. 79).

Помимо законодательной функции, палаты осуществляют и другие полномочия.

Палаты должны быть немедленно проинформированы о заключении прочих договоров или соглашений (ст. 94).

Государство посредством издания закона может планировать общую экономическую деятельность в целях удовлетворения коллективных потребностей, выравнивания и гармонизации регионального и секторального развития и стимулирования роста доходов и богатства, а также их наиболее справедливого распределения (ст. 131).

Изначальное право устанавливать налоги принадлежит исключительно государству и осуществляется посредством издания закона (ст. 133). Генеральные кортесы рассматривают общий бюджет государства, вносят поправки и одобряют его (ст. 134).

Конгресс депутатов, исключительно по предложению Правительства, абсолютным большинством голосов объявляет осадное положение. Конгресс определяет территориальные пределы, на которые это состояние распространяется, продолжительность и условия его осуществления. Конгресс также дает Правительству предварительное разрешение на объявление чрезвычайного положения и разрешение на продление состояния угрозы (ст. 116).

Каждая палата предлагает Королю по 4 кандидата для назначения на должность членов Конституционного суда (ст. 159). Группа численностью 50 депутатов или 50 сенаторов вправе обращаться в Конституционный суд с ходатайством о неконституционности законов и нормативных актов, имеющих силу закона (ст. 162).

Палаты осуществляют контрольные полномочия. Конгресс и Сенат, а в случае необходимости обе палаты совместно могут назначать комиссии по расследованию любых вопросов, представляющих публичный интерес. Заключения этих комиссий не являются обязательными для судов и не могут влиять на судебные решения, однако результаты таких расследований сообщаются в прокуратуру для использования в соответствующих случаях. Явка по требованию палат обязательна, за невыполнение этого требования устанавливаются санкции (ст. 76).

Палаты могут получать письменные индивидуальные и коллективные петиции. Они могут передавать полученные петиции Правительству, которое должно высказаться по их содержанию каждый раз, когда этого потребуют палаты (ст. 77).

Палаты и их комиссии через своих представителей могут требовать любую информацию и содействие, в которых они нуждаются, у Правительства, его департаментов и любых органов государства и автономных сообществ (ст. 109). Палаты и их комиссии могут требовать присутствия на своих заседаниях членов Правительства (ст. 110).

Правительство и любой из его членов обязаны давать ответы на интерпелляции и запросы, заявленные в палатах. Регламенты устанавливают минимальный недельный срок для организации дебатов в таких случаях. Всякая интерпелляция может дать повод для внесения резолюции, в которой палата выражает свою позицию (ст. 111).

По инициативе 1/4 членов Конгресса и с одобрения абсолютного большинства голосов его членов может быть предъявлено обвинение членам Правительства в измене или ином преступлении против безопасности государства (ст. 102).

Палаты Генеральных кортесов участвуют в конституционной реформе. Они, а также Правительство и ассамблеи автономных сообществ обладают правом инициировать конституционную реформу (ст. 166). Проекты изменения Конституции должны быть приняты большинством не менее чем в 3/5 членов каждой из палат Генеральных кортесов.

Если не будет достигнуто согласие между палатами, то для его достижения образуется совместная комиссия депутатов и сенаторов, которая представляет выработанный ею текст на голосование Конгресса и Сената. Если не будет достигнуто согласие в совместной комиссии депутатов и сенаторов, то при условии, что Сенат примет указанный текст абсолютным большинством своих членов, Конгресс может принять его 2/3 голосов своих членов. Одобренный Генеральными кортесами проект реформы выносится на референдум, если в течение 15 дней после принятия проекта потребует такого голосования 1/10 часть членов любой из палат (ст. 167).

Когда вносится предложение о полном пересмотре Конституции или о частичном пересмотре, затрагивающем вводный раздел, секцию 1 главы 2 раздела I или II, то принципы пересмотра должны быть приняты большинством в 2/3 числа членов каждой палаты, после чего Генеральные кортесы распускаются.

Вновь избранные палаты могут утвердить решение и провести изучение нового конституционного текста, для чего необходимо одобрение большинством 2/3 числа членов в каждой из палат. Одобренный Генеральными кортесами текст реформы Конституции передается на референдум для ее ратификации (ст. 168).

Роспуск Конгресса, Сената или Генеральных кортесов осуществляется декретом Короля по предложению Председателя Правительства после обсуждения Советом министров и под его исключительную ответственность. Предложение о роспуске не может быть представлено при рассмотрении резолюции порицания.

Новый роспуск может быть не ранее чем через год после предыдущего, за исключением случая, когда ни один из кандидатов на пост председателя Правительства не получит доверия Конгресса. Роспуск Конгресса невозможен при объявлении состояния угрозы, чрезвычайного и осадного положения (ст. ст. 115, 116).

Закрепляются основы статуса членов Генеральных кортесов. Депутаты и сенаторы пользуются неприкосновенностью при выражении мнений во время осуществления своих функций и иммунитетом в течение срока действия мандата и могут быть задержаны лишь на месте совершения преступления.

Им не может быть предъявлено обвинение и они не могут быть привлечены к суду без предварительного разрешения соответствующей палаты. Депутаты и сенаторы подсудны только уголовной палате Верховного суда. Депутаты и сенаторы получают содержание, которое определяется соответствующей палатой (ст. 71).

Законодательный процесс. Право законодательной инициативы принадлежит Правительству, Конгрессу и Сенату. Ассамблеи автономных сообществ могут ходатайствовать перед Правительством о принятии законопроекта или о передаче в президиум Конгресса законодательного предложения.

Также возможна народная инициатива по представлению законодательных предложений. Требуется не менее 500 тыс. удостоверенных подписей. Такая процедура не применяется к областям, регулируемым органическим законом, налоговым вопросам, международным отношениям, а также к вопросам, связанным с помилованием (ст. 87).

Законопроекты одобряются Советом министров, который передает их в Конгресс с изложением мотивов и всех предшествующих уточнений, необходимых для рассмотрения этих проектов (ст. 88). После одобрения проекта закона Конгрессом депутатов его председатель немедленно уведомляет об этом председателя Сената, который в свою очередь передает проект на рассмотрение своей палаты.

Сенат в 2-месячный срок со дня получения текста может мотивированным посланием наложить вето или внести поправки в этот текст. Вето должно быть принято абсолютным большинством голосов. В случае применения вето проект не может быть передан для утверждения Королю, пока Конгресс не ратифицирует первоначальный текст абсолютным большинством голосов или простым большинством, если прошло 2 месяца со времени его предложения, или пока не выскажется по поправкам, принимая или отвергая их простым большинством голосов.

Срок в 2 месяца, предоставляемый Сенату для осуществления права вето или внесения поправок, сокращается до 12 календарных дней для законопроектов, объявленных Правительством или Конгрессом депутатов срочными (ст. 90). Король в 15-дневный срок утверждает законы, одобренные Генеральными кортесами, промульгирует их и отдает распоряжение об их немедленной публикации (ст. 91).

Политические решения, имеющие особую важность, могут быть переданы на консультативный референдум всех граждан, назначаемый Королем по предложению председателя Правительства, первоначально одобренному Конгрессом депутатов (ст. 92).

Делегирование законодательных полномочий. Генеральные кортесы могут делегировать Правительству полномочия издавать нормативные акты, имеющие силу закона, за исключением вопросов, связанных с разрешением на изменение самого уполномочивающего закона, и уполномочиванием на издание норм, имеющих обратную силу. Законодательная делегация должна быть предоставлена специальным уполномочивающим законом, когда речь идет о выработке детализированных текстов, или простым законом, когда речь идет о переработке различных законодательных текстов в один.

Уполномочивающие законы точно устанавливают цели и пределы делегации, а также принципы и критерии, которыми необходимо руководствоваться при ее осуществлении. Разрешение на переработку законодательных текстов содержит пределы нормотворчества, в которых представляется делегация, и оно точно указывает, следует ли ограничиться выработкой одного текста, или предусматривается возможность упорядочения, классификации и гармонизации нескольких законодательных текстов, которые должны быть переработаны.

В каждом случае законодательная делегация должна предоставляться Правительству в конкретной области и с указанием срока ее осуществления. Делегация исчерпывается, когда Правительство ее использует, опубликовав соответствующую норму. Делегация не может быть предоставлена в неопределенной форме или на неопределенный срок. Также не может быть разрешена субделегация иным, кроме Правительства, властям. Акты, издаваемые Правительством на основе законодательной делегации, называются законодательными декретами (ст. ст. 82 – 83, 85).

Кроме того, в чрезвычайных и срочных случаях Правительство может издавать временные законодательные акты, имеющие форму декретов-законов, которые не могут затрагивать порядок деятельности основных институтов государства, права, обязанности и свободы граждан, режим автономных сообществ, а также всеобщее избирательное право.

Декреты-законы должны немедленно передаваться на обсуждение и голосование Конгресса депутатов в полном составе, который должен быть созван, если у него нет сессии, в 13-дневный срок со дня промульгации декрета-закона. Конгресс в течение названного срока должен высказаться об утверждении или отмене декрета-закона; в этих целях регламент предусматривает специальную краткую процедуру. В течение названного срока Кортесы могут их рассматривать как законопроекты срочного происхождения (ст. 86).

Правительство руководит внутренней и внешней политикой, гражданской и военной администрацией и обороной государства. Оно осуществляет исполнительную власть и регламентарную власть (ст. 97). Правительство включает председателя, в случае необходимости – его заместителей, а также министров и других членов. Председатель руководит деятельностью Правительства и координирует функции других его членов, независимо от их компетенции, и несет прямую ответственность за их деятельность.

Члены Правительства не могут осуществлять представительные функции, за исключением предусмотренных парламентским мандатом, а также не могут осуществлять никаких других публичных функций, не относящихся к их должности; заниматься какой-либо профессиональной или торговой деятельностью (ст. 98).

Согласно ст. 99 Конституции 1978 г. Король после консультаций с представителями политических партий, представленных в парламенте, предлагает через председателя Конгресса кандидата на пост председателя Правительства.

Предложенный кандидат вносит на обсуждение Конгресса депутатов политическую программу Правительства, которое он намерен сформировать, и просит палату о доверии. Если Конгресс депутатов абсолютным большинством голосов своих членов выражает доверие предложенному кандидату, Король назначает его Председателем Правительства.

Если указанное большинство не будет получено, то же предложение будет снова поставлено на голосование спустя 48 часов после предыдущего, и доверие считается полученным, если за него подано простое большинство голосов. Если по истечении 2-месячного срока со времени первого голосования ни один из кандидатов не получит доверия Конгресса, Король по получении контрасигнатуры председателя Конгресса распускает обе палаты и назначает новые выборы. Остальные члены Правительства назначаются и отстраняются от должности Королем по предложению его председателя (ст. 100).

Правительство обладает правом законодательной инициативы и инициативы конституционной реформы (ст. ст. 87, 166). Правительство разрабатывает проекты планов общей экономической деятельности (ст. 131). На Правительство возлагается выработка общего бюджета государства (ст. 134). Правительство на основании закона реализует право выпуска государственного займа или предоставления кредитов (ст. 135).

Согласно ст. 116 Конституции 1978 г. Правительство своим декретом, принимаемым Советом министров, может объявить состояние угрозы на срок до 15 дней, о чем извещается Конгресс депутатов, который собирается немедленно; без его разрешения указанный срок не может быть продлен. В декрете определяются территориальные пределы, на которые распространяется это состояние.

По предварительному разрешению Конгресса депутатов Правительство своим декретом, принимаемым Советом министров, может объявить чрезвычайное положение. Разрешение и объявление чрезвычайного положения должны ясно определять цели, с которыми оно вводится, территориальные пределы, на которые оно распространяется, и срок его действия, который не может превышать 30 дней, возобновляемый на такую же продолжительность при соблюдении тех же условий.

Правительство предлагает Королю 2 кандидатов для назначения на должность членов Конституционного суда (ст. 159). Председатель Правительства обладает правом обращаться в Конституционный суд с ходатайством о неконституционности законов и нормативных актов, имеющих силу закона (ст. 162). Правительство подает в отставку после проведения всеобщих выборов, при потере парламентского доверия или в случае отставки или смерти его председателя (ст. 101).

Правительство несет солидарную ответственность перед Конгрессом депутатов за свою политическую деятельность (ст. 108). Председатель Правительства после рассмотрения в Совете министров может поставить перед Конгрессом депутатов вопрос о доверии по программе своей деятельности и по декларации об общей политике. Доверие считается полученным, если за него выскажется простое большинство депутатов. Если Конгресс отказывает в доверии Правительству, последнее подает Королю заявление об отставке, после чего назначается новый председатель Правительства (ст. ст. 112, 114).

Конгресс депутатов может поставить вопрос о политической ответственности Правительства, приняв абсолютным большинством голосов резолюцию порицания. Она должна быть предложена по меньшей мере 1/10 частью депутатов и включать предложение о кандидате на пост председателя Правительства. Тем самым Конституцией была воспринята германская конструкция т.н. конструктивного вотума недоверия.

Если резолюция порицания не была принята Конгрессом, подписавшие ее депутаты не могут вносить новую резолюцию в течение той же сессии. Если Конгресс принимает резолюцию порицания, Правительство подает Королю заявление об отставке и кандидат, представленный этой резолюцией, рассматривается как получивший доверие палаты. Король назначает его председателем Правительства (ст. ст. 113, 114).

Председатель и другие члены Правительства несут уголовную ответственность перед уголовной палатой Верховного суда. Обвинение в измене или ином преступлении против безопасности государства, совершенных при осуществлении членами Правительства своих функций, может быть предъявлено только по инициативе 1/4 членов Конгресса и с одобрения абсолютного большинства голосов его членов (ст. 102).

Согласно ст. 117 Конституции 1978 г. судебная власть исходит от народа и осуществляется от имени Короля судьями и магистратами, представляющими эту власть, которые являются независимыми, несменяемыми, ответственными и которые подчиняются исключительно закону. Судьи и магистраты не могут быть сменены, уволены в отставку, переведены с одной должности на другую или на пенсию, кроме как в случаях и при соблюдении гарантий, предусмотренных законом.

Осуществление судебной власти относится исключительно к компетенции судей и судов. Судьи и суды не осуществляют иных функций. Организация и деятельность судов основываются на принципе единства судебной власти. Военная юстиция осуществляется исключительно в военной области. Запрещается деятельность чрезвычайных трибуналов.

Конституция учреждает Генеральный совет судебной власти, который является органом управления судебной власти. Он осуществляет функции, в частности, при назначении, продвижении по службе, при инспектировании и в поддержании дисциплинарного режима.

Генеральный совет судебной власти включает председателя Верховного суда, который председательствует в этом Совете, и 20 членов, назначаемых Королем на 5-летний срок. 12 из них назначаются из числа судей и магистратов всех категорий; 4 – по предложению Конгресса депутатов и 4 – по предложению Сената, избираемых в обоих случаях большинством в 3/5 голосов из числа адвокатов и других юристов, чья компетентность общепризнанна, и проработавших более 15 лет в своей профессии (ст. 122).

Судебную систему возглавляет Верховный суд. Он является высшей судебной инстанцией во всех областях, за исключением относящихся к конституционным гарантиям. Председатель Верховного суда назначается Королем по предложению Генерального совета судебной власти (ст. 123).

Согласно ст. 124 Конституции 1978 г. прокуратура независимо от функций, осуществляемых другими органами, имеет своей задачей способствовать отправлению правосудия в целях защиты законности, прав граждан и охраняемых законом публичных интересов, в силу своих обязанностей или по ходатайству заинтересованных лиц, а также наблюдать за независимостью судов и защищать в них общественные интересы. Прокуратура осуществляет свои функции через свои собственные органы в соответствии с принципами единства действия, иерархической соподчиненности и во всех случаях на основе законности и беспристрастности.

Органом конституционного контроля является Конституционный суд. Он состоит из 12 членов, назначаемых Королем на 9 лет; из них 4 – по предложению Конгресса, принимаемому большинством в 3/5 голосов его членов; 4 – по предложению Сената, принимаемому таким же большинством; 2 – по предложению Правительства и 2 – по предложению Генерального совета судебной власти. Каждые 3 года состав Конституционного суда обновляется на 1/3.

Члены Конституционного суда должны назначаться из числа судей и прокуроров, профессоров университета, должностных лиц органов публичной администрации и адвокатов; все они должны быть юристами, чья компетентность общепризнана, и работать в своей профессии более 15 лет.

Должность члена Конституционного суда несовместима с любым представительным мандатом, с политическими и административными постами, с выполнением руководящих функций в какой-либо политической партии или профсоюзе и нахождением у них на службе, с осуществлением судебных и прокурорских функций и любой деятельностью профессионального или коммерческого характера (ст. 159).

Решения Конституционного суда не подлежат обжалованию, они официально опубликовываются и вступают в силу со дня, следующего за их опубликованием. Решения, объявляющие неконституционными закон или норму, имеющую силу закона, и все решения, которые не ограничиваются субъективной оценкой права, применяются в обязательном порядке (ст. 164).

Конституция 1978 г. учредила Счетную палату как высший контрольный орган за финансовыми счетами и экономической деятельностью государства, а также за публичным сектором (ст. 136).

Счетная палата несет прямую ответственность перед Генеральными кортесами и осуществляет свои функции по поручению Кортесов при изучении и проверке общих счетов государства. Счетная палата независимо от своей собственной компетенции направляет Генеральным кортесам ежегодный доклад, в котором по своему усмотрению сообщает о допущенных нарушениях и об ответственности, которая, по ее мнению, должна иметь место. Члены Счетной палаты обладают той же независимостью и несменяемостью, и на них распространяются те же условия несовместимости должностей, что и на судей.