Конституционно-правовые основы взаимоотношений между органами государственной власти в современной Италии

Конституция 1947 г. провозглашает Италию демократической республикой, основывающейся на труде. Суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его в формах и границах, установленных Конституцией. Республиканская форма правления не может быть предметом конституционного пересмотра (ст. ст. 1, 139).

Конституция прямо не провозглашает принцип разделения властей, однако она подробно регулирует “устройство республики” (часть II) в чисто парламентской форме, четко разграничивая полномочия между Парламентом, его Палатами, Президентом, Правительством, Конституционным судом, магистратурой и иными органами.

Парламент является представительным органом, осуществляющим законодательную и иные функции. Каждый член Парламента представляет нацию и выполняет свои функции без императивного мандата (ст. 67). Парламент состоит из Палаты депутатов и Сената республики (ст. 55).

Парламент собирается на совместные заседания членов обеих палат только в случаях, установленных Конституцией. Когда Парламент собирается на общее заседание, председателем и бюро является председатель и бюро Палаты депутатов (ст. ст. 55, 63).

Парламент на совместном заседании его членов избирает Президента Республики (ст. 83). Перед Парламентом на совместном заседании палат Президент республики приносит присягу на верность республике и соблюдение Конституции (ст. 91).

Парламент на совместном заседании палат абсолютным большинством голосов его членов предает суду Президента республики за совершение им государственной измены или посягательства на Конституцию (ст. 90). Парламент на совместном заседании палат назначает пять судей Конституционного суда (ст. 135).

В целом Конституция 1947 г. исходит из равноправия палат Парламента с точки зрения механизмов формирования, возможного политического состава, полномочий, организации и т.п. Палата депутатов избирается всеобщим и прямым голосованием. Число депутатов составляет 630 человек, 12 из которых избираются в заграничном избирательном округе (ст. 56). Возраст активного избирательного права по выборам в Палату депутатов составляет 18 лет, а пассивного – 25 лет (ст. ст. 48, 56).

Сенат республики избирается всеобщим и прямым голосованием на базе областей, а также в заграничном избирательном округе. Сенат состоит из 315 избираемых сенаторов, 6 из которых избираются в заграничном избирательном округе. Каждая область избирает не меньше 7 сенаторов, за исключением области Молизе, избирающей 2 сенаторов, и Валле-д’Аоста, избирающей 1 сенатора (ст. ст. 57 – 58). Возраст активного избирательного права по выборам в Сенат составляет 25 лет, а пассивного – 40 лет (ст. 58).

Помимо избираемых сенаторов, каждый бывший Президент республики является сенатором по праву и пожизненно, если он не откажется от этого. Кроме того, Президент республики может назначить пожизненно сенаторами 5 граждан, прославивших Родину выдающимися достижениями в социальной, научной, художественной и литературной областях (ст. 59).

Палата депутатов и Сенат избираются на пять лет. Полномочия каждой палаты не могут быть продлены иначе как на основании закона и только в случае войны (ст. 60).

Каждая палата может быть созвана на чрезвычайную сессию по инициативе ее председателя, или Президента республики, или 1/3 ее членов. Когда одна палата созывается на чрезвычайную сессию, собирается по собственному праву и другая. Заседания палат и Парламента публичны, что не исключает возможность проведения закрытых заседаний (ст. ст. 62, 64).

Каждая палата избирает из своих членов председателя и бюро, принимает свой регламент абсолютным большинством голосов своих членов (ст. 64). Председатели палат, помимо своих собственных внутрипалатных функций, выполняют и иные важные функции.

Например, председатель Палаты депутатов созывает Парламент и делегатов от областей на совместное заседание для избрания нового Президента республики (ст. 85), председательствует на нем (ст. 63), а председатель Сената осуществляет выполнение функций Президента республики во всех случаях, когда Президент республики не в состоянии это делать (ст. 86).

Конституция 1947 г. не запрещает совмещение должности члена Правительства и парламентария. Члены Правительства имеют право, а при наличии запросов обязаны присутствовать на заседаниях. Они должны быть заслушаны всякий раз, когда они этого потребуют (ст. 64).

Члены Парламента обладают иммунитетом и неприкосновенностью. Они не могут подвергаться преследованию за выраженные ими мнения и голосование при выполнении своих функций.

Ни один член Парламента не может быть привлечен к уголовной ответственности без разрешения палаты, к которой он принадлежит; не может быть подвергнут личному или домашнему обыску, не может быть арестован или иным образом лишен свободы, за исключением случаев исполнения окончательного приговора или задержания на месте преступления, в отношении которого предусмотрен обязательный арест.

Такое же разрешение требуется, когда производится в какой-либо форме перехват разговоров или сообщений и изъятие корреспонденции членов Парламента (ст. 68). Члены Парламента получают вознаграждение (ст. 69).

Законодательный процесс. Законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами (ст. 70). Право законодательной инициативы принадлежит Правительству, любому члену палат, Национальному совету экономики и труда, областным советам, а также народу.

Народ осуществляет законодательную инициативу путем внесения от имени не менее чем 50 тысяч избирателей предложения, составленного в форме постатейного законопроекта (ст. ст. 71, 99, 121). Законопроект может вноситься в любую палату. Он изучается комиссией палаты, а затем самой палатой, которая одобряет его постатейно и голосует в целом. Сокращенная процедура прохождения применяется в случае объявления законопроекта срочным (ст. 72).

Решения палат и Парламента действительны лишь при наличии большинства их членов и если решения приняты большинством присутствующих членов, кроме случаев, когда Конституция предписывает квалифицированное большинство (ст. ст. 63, 64).

Конституция предусматривает (ст. 72), а регламенты палат устанавливают, в каких случаях и в каком порядке рассмотрение и утверждение законопроектов передается комиссиям, в том числе постоянным, образованным пропорционально составу парламентских фракций.

Данный механизм не распространяется, и применяется обычная процедура рассмотрения и непосредственного утверждения палатой законопроектов по конституционным и избирательным вопросам, для законопроектов, делегирующих законодательную власть, санкционирующих ратификацию международных договоров, утверждающих бюджет и его исполнение.

Кроме того, законопроект до момента его окончательного утверждения возвращается в палату, если Правительство, или 1/10 часть членов палаты, или 1/5 часть комиссии потребует его обсуждения и голосования в самой палате или передачи его на ее окончательное утверждение голосованием без обсуждения.

Президент республики может применить право отлагательного вето и до промульгации закона в мотивированном послании палатам потребовать его нового обсуждения. Если палаты вновь одобряют закон, то он должен быть промульгирован (ст. 74). После промульгации законы подлежат немедленной публикации и вступают в силу на 15 день после их опубликования, если в самом законе не установлен другой срок (ст. 73).

Референдум. Законы отменяются в таком же порядке, в каком они были приняты. Между тем Конституция 1947 г. предусмотрела такой специфичный институт непосредственной демократии, как “народное вето” или отменительный референдум.

При этом референдум не допускается в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, об одобрении ратификации международных договоров. Вынесенное на референдум предложение считается принятым, если в голосовании участвовало большинство имеющих на это право и если предложение собрало большинство голосов, признанных действительными (ст. 75).

На референдум также выносятся одобренные палатами законы, изменяющие Конституцию, если в течение 3 месяцев после их опубликования этого потребует 1/5 часть членов одной из палат, или 500 тысяч избирателей, или 5 областных советов. Закон, вынесенный на референдум, не считается принятым, если он не одобрен большинством признанных действительными голосов. Референдум не проводится, если при втором голосовании в каждой из палат закон был принят большинством в две трети голосов их членов (ст. 138).

Делегирование законодательной функции. Конституция 1947 г. допускает делегирование осуществления законодательной функции Правительству, но не иначе как с указанием руководящих принципов и критериев такой делегации и только на ограниченное время и по определенному кругу вопросов (ст. 76).

Конституция особо оговаривает (ст. 77), что Правительство не может без делегации палат издавать декреты, которые имели бы силу обычного закона. Когда в случаях особой необходимости и срочности Правительство под свою ответственность принимает временные распоряжения, имеющие силу закона, то оно должно в тот же день представить их для утверждения в палаты, которые, даже если они распущены, специально созываются и собираются в течение 5 дней. Декреты теряют силу с момента издания, если они не получили законодательного утверждения в течение 60 дней, следующих за их опубликованием.

Согласно ст. 87 Конституции 1947 г., Президент республики является главой государства и представляет национальное единство. Президент республики избирается Парламентом на совместном заседании его палат тайным голосованием на 5 лет. В выборах также участвуют по 3 делегата от каждой области, избираемых областным советом с обеспечением представительства меньшинства, за исключением области Валле-д’Аоста, избирающей 1 делегата.

Для избрания необходимо квалифицированное большинство в 2/3 голосов собрания; после третьего голосования достаточно абсолютного большинства (ст. 83). Президентом республики может быть избран любой гражданин, которому исполнилось 50 лет и который пользуется гражданскими и политическими правами. Пост Президента Республики несовместим с какой-либо другой должностью (ст. 84). Во всех случаях, когда Президент республики не в состоянии выполнять свои функции, они осуществляются председателем Сената (ст. 86).

Президент республики не ответствен за действия, совершенные во время исполнения своих функций, исключая государственную измену или посягательство на Конституцию. В таких случаях он предается суду Парламентом на совместном заседании палат абсолютным большинством голосов его членов (ст. 90).

Никакой акт Президента республики, как главы государства в парламентской республике, недействителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны. Акты, имеющие силу закона, контрассигнуются также Председателем Совета министров (ст. 89).

Правительство республики состоит из Председателя Совета и из министров, которые вместе образуют Совет министров. Президент республики назначает Председателя Совета министров и, по его предложению, министров (ст. 92). Правительство республики должно получить доверие обеих палат.

Не позднее 10 дней с момента своего формирования Правительство представляется палатам для его получения. Каждая палата оказывает доверие или отказывает в нем путем мотивированной резолюции, принимаемой поименным голосованием (ст. 94).

Палаты могут выразить Правительству недоверие. Голосование одной или обеих палат против какого-либо предложения Правительства необязательно влечет его отставку. Резолюция недоверия должна быть подписана не менее чем 1/10 членов палаты и не может быть поставлена на обсуждение ранее чем по истечении 3 дней с момента ее внесения (ст. 94).

Председатель Совета министров руководит общей политикой Правительства и несет за нее ответственность. Он поддерживает единство политического и административного направлений, направляя и координируя деятельность министерств (ст. 95). Конституция 1947 г. предусматривает коллегиальную ответственность министров за действия Совета министров, а также их индивидуальную ответственность – за действия своих ведомств (ст. 95).

Преступления, совершенные при исполнении своих обязанностей Председателем Совета министров и министрами, рассматриваются даже после прекращения ими своих полномочий в порядке обычного судопроизводства, по разрешению, даваемому Сенатом республики или Палатой депутатов (ст. 96).

Конституционный суд состоит из 15 судей, назначаемых на 9-летний срок (без права повторного назначения) из числа магистратов, в том числе находящихся в отставке, высших общих и административных судов, ординарных профессоров права университетов и адвокатов с 20-летним стажем. Пять судей Конституционного суда назначаются Президентом республики, пять – Парламентом на совместном заседании палат, пять – высшей общей и административной магистратурой.

Должность судьи Конституционного суда несовместима с обязанностью члена Парламента или областного совета, с адвокатской практикой, с какими-либо занятиями или должностями, указанными в законе (ст. 135). Если Суд объявляет о неконституционности какого-либо положения закона или акта, имеющего силу закона, то такое положение теряет силу со дня, следующего за днем опубликования решения Суда. Решение Суда окончательно, оно публикуется и сообщается палатам и заинтересованным областным советам для того, чтобы они, если сочтут необходимым, приняли соответствующие Конституции меры (ст. ст. 136, 137).

Магистратура учреждается Конституцией 1947 г. в качестве автономной и независимой от всякой другой власти корпорации (ст. 104). Правосудие отправляется именем народа судьями, подчиняющимися только закону.

Судебные функции осуществляются ординарными судебными магистратами. Не могут учреждаться должности чрезвычайных или специальных судей. Могут учреждаться лишь специализированные секции по определенным категориям дел при обычных судебных органах, в том числе с участием граждан, не принадлежащих к магистратуре (ст. ст. 101 – 102).

Высший совет магистратуры рассматривает вопросы зачисления на службу в магистратуру, назначения и перемещения магистратов, их повышения по службе, дисциплинарные меры, касающиеся магистратов (ст. 105). В Высший совет магистратуры входят члены по праву и избираемые на 4 года члены.

К числу первых относятся председательствующий в Совете Президент республики, а также Первый председатель и Генеральный прокурор Кассационного суда. Во второй группе 2/3 членов избираются всеми ординарными судьями из числа лиц, принадлежащих к разным категориям магистратуры, а 1/3 – Парламентом на совместном заседании палат из числа ординарных профессоров права университетов и из адвокатов, имеющих не менее чем 15-летний стаж (ст. 104).

Назначение магистратов производится по конкурсу, они несменяемы, не могут быть ни уволены или отстранены от должности, ни назначены на другие судебные или иные должности иначе как на основании решения Высшего совета магистратуры, принятого на основе и с гарантиями на защиту или с согласия самих судей (ст. ст. 106, 107).

Прокуратура, согласно ст. 112 Конституции 1947 г., осуществляет уголовное преследование. Организация и деятельность учреждений, связанных с отправлением правосудия, подведомственны министру юстиции, с соблюдением компетенции Высшего совета магистратуры (ст. 110).

Содействующие органы. Конституция 1947 г. предусматривает создание трех органов, осуществляющих консультативные функции.

Национальный совет экономики и труда является консультативным органом палат и Правительства.Он включает экспертов и представителей категорий производителей с учетом их количественной и качественной значимости. Совет имеет право законодательной инициативы и может участвовать в разработке законодательства по экономическим и социальным вопросам (ст. 99).

Государственный совет является консультативным органом в юридической и административной области, а также органом, осуществляющим правосудие в административной сфере (ст. 100). Государственному совету и другим органам административной юстиции принадлежит юрисдикция по охране законных интересов в отношении действий государственных органов, а в отдельных вопросах также и субъективных прав (ст. 103).

Счетная палата осуществляет предварительный контроль законности актов Правительства, а также последующий контроль исполнения государственного бюджета. Она участвует в контроле за финансовой деятельностью организаций, которым государство содействует в обычном порядке. Она докладывает непосредственно палатам о результатах проведенной проверки (ст. 100). Счетная палата осуществляет юрисдикцию по вопросам публичной отчетности (ст. 103). Государственный совет и Счетная палата, их члены независимы от Правительства (ст. 100).