Государственная политика регионального развития и территориальная политика субъекта РФ

Региональное развитие в системе национальной экономики осуществляется через формирование и проведение государственной региональной политики.

Государственная региональная политика как форма целенаправленной помощи государства развитию отдельных территорий с использованием специальных рыночных инструментов и моделей регионального развития на основе развития идей Дж. Кейнса возникла в 1920–1930-е годы в США и странах Западной Европы.

Термин «региональная политика» вошел в лексикон российских политиков и ученых сравнительно недавно – примерно в середине 1960-х годов. Между тем, как отмечает Е. Г. Анимица, «… еще заметны методологическая нев-нятность и содержательная путаница в трактовке понятия «региональная политика». Региональная наука пока не сумела обобщить результаты многолетних теоретических дискуссий и дать емкое определение региональной политики».

По мнению Я.П. Силина, Е.Г. Анимицы и Н.В. Сбродовой региональная политика представляет собой «совокупность целей, задач, намерений и дейст-вий не только федеральных, субфедеральных и региональных государственных субъектов власти и управления, органов местного самоуправления, но также иных акторов (корпораций, компаний, партий, союзов, ассоциаций и др.), направленных на формирование условий для саморазвития регионов, обеспечение их пропорционального, сбалансированного социально-экономического развития, достижение и сохранение пространственного политического, социально-экономического и иного равновесия и устойчивости России с учетом соблюдения общенациональных, собственно региональных и местных (локальных) интересов. В данном определении отражены основные элементы и принципиальные установки региональной политики».

Как справедливо отмечает А.Г. Гранберг «цели региональной политики при всем разнообразии формулировок в разных странах выражают компромисс между экономической эффективностью и социальной справедливостью. Экономические цели включают оживление производства в депрессивных регионах, создание полюсов роста и зон эффективного предпринимательства, повышение конкурентоспособности регионального производства, усиление межрегиональной экономической интеграции и т.д.  Среди главных социальных целей — приоритетное увеличение занятости, доходов населения и улучшение социальной инфраструктуры в наиболее отсталых регионах, расширение доступности общественных благ и т.д. Принцип социальной справедливости в региональном аспекте состоит в том, что граждане и социальные группы должны иметь равные возможности получения работы, доходов и общественных благ независимо от места проживания».

В данном пособии мы придерживаемся определения понятия «региональная политика», закрепленного в официальных документах РФ, касающихся регионального развития, в которых определено что «государственная политика регионального развития представляет собой систему приоритетов, целей, задач, мер и действий федеральных органов государственной власти по политическому и социально-экономическому развитию субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

На национальном (федеральном) уровне региональная политика, проводимая центральными органами государственной власти и управления, «по своей сути носит исключительно пространственный характер» и «направлена на обеспечение устойчивого экономического роста регионов, на укрепление единого социального и экономического пространства РФ, на минимизацию негативных проявлений территориальной дезинтеграции, на сокращение пространственных социально-экономических диспропорций за счет подъема самых кризисных территорий, на изменение сложившихся траекторий и тенденций в распределении ресурсов и средств между регионами, на соблюдение территориальной справедливости (выстраивание доступа граждан к основным общественным благам и социальным гарантиям вне зависимости от места жительства)».

По его мнению, в рамках общесистемной региональной политики осуществляется определение сферы самостоятельных и совместных действий, полномочия и ответственность органов власти по всем аспектам развития регионов; установление общефедеральных правил, процедур и норм федерально-регионального разделения собственности, природных ресурсов, финансов.

Близкой точки зрения придерживается О. В. Сидоренко, выделяя при этом общерегиональную и селективную политику.

Как показывает мировой опыт, «в разные периоды времени приоритеты региональной политики и соответственно цели, объекты и инструменты могут значительно отличаться, что определяется в первую очередь уровнем социально-экономического развития и доминирующей на данный период концепцией регионального развития. Изучение отечественного и зарубежного опыта реализации региональной политики показывает, что существует два основных подхода к пространственному развитию, в основе которых лежат альтернативные модели.

В качестве механизма такой политики служит перераспределение финансовых ресурсов для поддержки менее развитых территорий.

Второй подход, в основе которого лежит модель рыночной организации пространства (концепция поляризованного регионального роста), предусматривает выделение и поддержку территорий, имеющих существенные конкурентные преимущества, которые окажут инновационное воздействие на соседние территории, ускоряя развитие всей страны. Однако, как отмечает ряд исследователей, стимулирующая политика имеет неизбежные издержки, а именно ведет к росту регионального неравенства и, как следствие, к усилению рисков дезинтеграции.

Поэтому каждая страна ищет оптимальный баланс между стимулирующей и выравнивающей политикой, т. е. стремится не только поддерживать слаборазвитые регионы, но и стимулировать внутри этих регионов локальные территории с конкурентными преимуществами.

На субфедеральном уровне региональная политика проводится региональными органами государственной власти и управления в отношении более дробных частей находящихся под их юрисдикцией территорий.

Авторы учебного пособия «Теории регионального и местного развития» пишут: «Региональная политика, намечаемая и проводимая самими субъектами РФ, – это те действия, которые должны совершать властные структуры для согласованного управления всей совокупностью экономических, социальных, демографических и экологических процессов на единой территории, для взаимоувязанного решения вопросов размещения производства и формирования расселения.

В данном случае региональная политика смыкается с территориальным планированием, т.е. с районной планировкой, в которой преобладают более жесткие методы регулирования и проектирования, прежде всего, в сфере функционального зонирования территории и инфраструктурного обустройства».

А.Я. Троцковский определяет субфедеральную региональную политику (территориальную политику субъекта РФ) как «социально-экономическую политику, ориентированную на оптимизацию его пространственного развития путем нивелирования существующих территориальных диспропорций, повышения конкурентоспособности муниципальных образований посредством использования имеющихся у них преимуществ и, в конечном счете, обеспечивающую комплексное социально-экономическое развитие региона и его устойчивое развитие».

Как справедливо отмечает А. Я. Троцковский, «отдавая должное признанию различий между двумя уровнями региональной политики, следует, тем не менее, постоянно помнить об их тесной взаимозависимости и взаимообусловленности. Тесная связь между уровнями региональной экономической политики государства обусловлена, во-первых, тем, что развитие экономики региона, включая ее пространственные аспекты, детерминировано деятельностью одновременно двух субъектов – федеральных и региональных органов власти и управления.

Во-вторых, региональная экономическая политика субъекта Федерации зачастую является зеркальным отражением политики федеральных властей, поскольку обе политики являют собой пространственный срез единой государственной социально-экономической политики. Наконец, в-третьих, структура региональной политики как на макро-, так и на мезоуровне идентична».

Местные (муниципальные) органы власти, отстаивающие интересы представителей местных сообществ, реально создающие человеку условия комфортного, достойного существования, значительно повышают результативность действий именно регионального уровня власти. Однако в формировании региональной политики на федеральном уровне органы местного самоуправления не играют заметной самостоятельной роли. Они могут лишь усилить и уточнить функции субъектов РФ в деле проведения региональной политики.

Поэтому только при взаимосогласованных действиях органов местного самоуправления, региональных и федеральных органов власти возможно достижение экономической, социальной и политической стабильности в стране и ее регионах, может быть сформирована реальная основа для реализации стратегических интересов государства, регионов и мест.