Высшие представители Европейского Союза на международной арене

Европейский Союз взаимодействует с другими субъектами международного права, в том числе проводит с ними международные переговоры, через своих представителей – институты или должностных лиц, уполномоченных выступать от имени ЕС на международной арене.

При учреждении в 1950-е гг. Европейских сообществ полномочия представлять их в международных делах были возложены на Европейскую комиссию. Поскольку компетенция Европейских сообществ изначально охватывала только вопросы экономической интеграции, Комиссия представляла их, главным образом, в международных экономических отношениях, прежде всего в контексте проведения общей торговой (внешнеторговой) политики ЕС.

В соответствии с поправками Амстердамского договора 1997 г., вступившего в силу 1 мая 1999 г., государствам-членам в этой деятельности помогало специальное должностное лицо, которое совмещало свой пост с руководством аппаратом (Генеральным секретариатом) Совета ЕС: “Генеральный секретарь Совета Европейского Союза – Высокий представитель по общей внешней политике и политике безопасности”.

Подобный механизм представительства порождал многие неудобства как для ЕС, так и для его партнеров на международной арене. Главной проблемой являлось отсутствие должной стабильности, последовательности внешнеполитического курса ЕС, обусловленное частой (дважды в год) сменой представляющих Союз государств-членов, каждое со своими собственными приоритетами в международных отношениях.

Взамен предполагалось впервые в истории ЕС ввести пост “Министра иностранных дел Союза” с расширенными полномочиями. Лиссабонский договор 2007 г., который заменил собой не вступившую в силу Конституцию ЕС, в полной мере сохранил эту реформу, включив соответствующие положения в текст действующих учредительных документов Союза (ДЕС и ДФЕС).

Однако по настоянию ряда стран ЕС, прежде всего, Великобритании, термин “Министр иностранных дел”, ярко свидетельствующий о государственно-подобных чертах ЕС, был заменен другим – Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности (кратко: Верховный представитель). Несмотря на переименование, Верховный представитель de facto выполняет функции Министра иностранных дел ЕС и сохраняет все полномочия, которые изначально планировалось предоставить этому Министру в проекте Конституции ЕС 2004 г.

При этом основной ответственностью Верховного представителя в рамках Комиссии являются внешнеполитические мероприятия ЕС, за подготовку и исполнение которых отвечает данный институт: “В рамках Комиссии он [Верховный представитель] отвечает за исполнение обязанностей, которые возложены на последнюю в сфере внешних сношений, и за координацию иных аспектов внешнеполитической деятельности Союза” (§4 ст. 18 ДЕС).

Одновременно Верховный представитель наделен широкими самостоятельными полномочиями, которые он может осуществлять независимо от Комиссии. Главным среди них является постоянное председательство в Совете ЕС, когда Совет принимает внешнеполитические решения, в том числе решения о заключении международных соглашений ЕС (§ 3 ст. 18 ДЕС).

Хотя Верховный представитель не имеет права голоса в Совете (этим правом наделены только члены Совета – министры государств-членов, в данном случае министры иностранных дел), председательские функции дают ему возможность влиять на процесс обсуждения и принятия внешнеполитических решений, например, путем формирования повестки дня, направления хода дискуссий в определенное русло, предложения компромиссных вариантов и т.д.

По ряду вопросов Верховный представитель призван действовать вместе (совместно) с Европейской комиссией, что подчеркивает его самостоятельность по отношению к последней. Например, согласно § 2 ст. 220 ДФЕС установление и поддержание отношений между ЕС и международными организациями “возлагается на Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности и на Комиссию”.

Экономические санкции (ограничительные меры) ЕС против третьих стран и частных лиц вводятся Советом “по совместному предложению Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности и Комиссии” (§ 1 ст. 215 ДФЕС). То же самое относится к принятию решения Совета на основании § 3 ст. 222 ДФЕС, определяющего порядок оказания помощи государствам-членам, которые стали жертвой террористического акта или катастрофы (в рамках рассмотренного выше “условия солидарности”).

Верховный представитель и Комиссия могут представлять “совместные предложения Совету” и по другим вопросам внешней политики ЕС (§ 2 ст. 22 ДЕС). При осуществлении всех своих полномочий Верховный представитель должен заботиться о “последовательном характере внешнеполитической деятельности Союза” и, с этой целью, оказывать содействие Совету и Комиссии в обеспечении согласованности между мероприятиями ЕС в разных сферах его внешней компетенции (§ 4 ст. 18 и §3 ст. 21 ДЕС).

Наиболее широкими полномочиями Верховный представитель располагает по вопросам ОВПБ, в рамках которых вырабатывается единый курс государств-членов в международных делах. Эти полномочия распространяются и на такой аспект ОВПБ, как ОПБО, включая военно-политическую интеграцию государств- членов: “Верховный представитель проводит общую внешнюю политику и политику безопасности Союза. Своими предложениями он вносит вклад в разработку этой политики и исполняет ее в качестве уполномоченного представителя Совета. Аналогичные действия он осуществляет в отношении общей политики безопасности и обороны” (§ 2 ст. 18 ДЕС).

Верховный представитель полностью заменил собой государства-члены в качестве субъекта, уполномоченного представлять ЕС на международной арене по вопросам ОВПБ: “Верховный представитель представляет Союз но вопросам, относящимся к общей внешней политике и политике безопасности. Он ведет от имени Союза политический диалог с третьими сторонами и выражает позицию Союза в международных организациях и на международных конференциях” (§ 2 ст. 27 ДЕС). В этом качестве Верховный представитель может приглашаться в том числе на заседания Совета Безопасности ООН “с целью изложить позицию Союза” (§ 2 ст. 34 ДЕС).

Верховный представитель не только официально представляет Союз на международной арене по вопросам ОВПБ, но и одновременно “своими предложениями вносит вклад в разработку” этой политики, “обеспечивает претворение в жизнь решений, принятых Европейским советом и Советом” по вопросам ОВПБ, а также “исполняет” эту политику совместно с государствами-членами “с использованием национальных средств и средств Союза” (§ 1 ст. 24, § 3 ст. 26 и § 1 ст. 27 ДЕС).

Введение поста Верховною представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности не означает полной централизации в его руках всех полномочий по представительству ЕС на международной арене. Верховный представитель единолично представляет Союз только в рамках ОВПБ, которая не исчерпывает всей внешнеполитической компетенции ЕС.

По вопросам внешнеполитической деятельности ЕС, не входящим в предмет ОВПБ, статус основного представителя ЕС на международной арене сохраняет Европейская комиссия в целом, в состав которой Верховный представитель входит па правах вице-председателя.

Комиссии Европейский парламент и Совет принимают законодательные и другие правовые акты, относящиеся к таким направлениям внешнеполитической деятельности ЕС, как общая торговая политика, сотрудничество в поддержку развития, экономическое, финансовое и техническое сотрудничество с третьими странами.

В соответствии с § 3 ст. 218 ДФЕС по рекомендации Комиссии Совет принимает решение об открытии переговоров в целях заключения новых международных соглашений ЕС по всем вопросам его компетенции, кроме вопросов ОВПБ (рекомендацию о заключении соглашений в рамках ОВПБ представляет единолично Верховный представитель). Применительно к соглашениям в области внешней торговли (в рамках общей торговой политики) Комиссия не только инициирует, но и проводит переговоры от имени ЕС (§ 3 ст. 207 ДФЕС).

Еще одним официальным представителем ЕС па международной арене после реформы Лиссабонского договора признан Председатель Европейского совета – глава высшего института политической координации ЕС, членами которого являются руководители всех государств-членов и высшие должностные лица ЕС (всего 29 человек, точнее, 27 + 2 = 29 глав государств или правительств, Председатель Европейского совета и Председатель Европейской комиссии).

Учредительные документы крайне скупо определяют полномочия Председателя Европейского совета по осуществлению международного представительства ЕС. Говорится лишь о том, что его представительские полномочия относятся исключительно к сфере ОВПБ и что они должны осуществляться без ущерба полномочиям Верховного представителя:

Отсутствие четко определенных юридических полномочий компенсируется большим политическим (неформальным) влиянием Председателя Европейского совета на все направления деятельности ЕС, в том числе па международной арене. Оно базируется на тесном и постоянном контакте этого должностного лица с руководителями государств-членов, входящими в состав Европейского совета как института, который принимает решения “о стратегических интересах и целях Союза” на международной арене (§ 1 ст. 22 ДЕС), “устанавливает стратегические интересы, фиксирует цели и определяет общие ориентиры в отношении общей внешней политики и политики безопасности” (§ 1 ст. 26 ДЕС) и может рекомендовать государствам-членам создать “общую оборону” (§ 2 ст. 42 ДЕС).

Итак, в настоящее время (после реформы Лиссабонского договора) комплексный механизм представительства Европейского Союза на международной арене включает три инстанции – два должностных лица и один институт.

На практике, сложившейся после вступления в силу Лиссабонского договора, при проведении встреч в верхах, на которых рассматривается весь комплекс экономических, политических и иных взаимоотношений ЕС с зарубежными партнерами (в том числе на встречах в верхах Россия – ЕС), переговоры с руководителями третьих стран обычно проводят Председатель Европейского совета и Председатель Европейской комиссии. Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности проводит отдельные переговоры с министрами иностранных дел третьих стран.