Теоретические подходы к понятию эффективности закона

Проблема эффективности законодательства не является для России чем-то абсолютно новым. Исследования на эту тему активно велись еще в 70-е гг. XX в.

В российской традиции слово «эффективность» понимается более широко, чем за рубежом. В европейской традиции эффективность – один из элементов оценки права. В российской научной традиции, наоборот, понятие «эффективность» используется как наиболее широкая категория, которая охватывает разные аспекты оценки законов.

Эффективность права – это соотношение между результатами действия правовых норм и теми социальными целями, для достижения которых они были приняты.

Оценка законов, оценка влияния законов – относительно новое явление в Европе. Ее растущая актуальность связана с изменениями в форме законодательства. Современное законодательство приняло форму программ, нацеленных на достижение определенных целей. В этих условиях одного лишь правильного применения норм недостаточно. Необходимо также удостовериться, достигнуты ли поставленные цели фактически. С этой целью должно быть оценено влияние правовых норм для того, чтобы сделать необходимые выводы и перейти к усовершенствованию норм там, где это необходимо. Таким образом, традиционная проверка соответствия законодательства потребностям жизни постепенно стала сопровождаться оценкой влияния законодательства и объединяться с ней.

Фактическая эффективность – соотношение между фактически достигнутым, действительным результатом и той непосредственной, ближайшей целью, для достижения которой были приняты соответствующие юридические нормы.

Обоснованность и целесообразность – условия и требования, касающиеся в основном правотворчества, правовой культуры, состояния законности и обеспечивающие такое содержание правовых установлений и порядка их претворения в жизнь, которые позволяют ему выступать в качестве действенного, высокорезультативного регулятора общественных отношений.

Полезность – фактическая эффективность, взятая под углом зрения обоснованности и целесообразности правового регулирования, его реального положительного эффекта.

Экономичность – полезность юридического регулирования, скорректированная с учетом количества затраченных материальных средств, человеческой энергии, времени.

Жизнь показывает, что изучение эффективности закона не должно замыкаться в рамках оценки соответствия потребностям, т. е. чисто формального анализа. В нашей практике это соответствие, например, законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству. Необходимо ставить вопрос: а какое же реальное влияние оказало законодательство на жизнь? И если бы вопрос ставили таким образом, то во многих случаях обнаружилось бы, что надо не законодательство субъектов Российской Федерации править, а федеральное законодательство приводить в соответствие с более прогрессивными решениями, принятыми на региональном уровне.

При этом законодательство не должно использоваться как «транспорт» для продвижения политических программ и декларации политических целей. Законодательство – это прежде всего правовые механизмы, права и обязанности, это ответственность, это юридическая защита.

Конечно, привлекательно политическую программу оформить в виде закона: это повышает общественный статус программы, привлекает к ней внимание, создает определенный имидж для этого политического документа. Но при этом происходит политизация и идеологизация законодательства и политизация практики применения закона. Соответственно, не могут работать в полную силу механизмы судебной защиты, механизмы ответственности, потому что если в законе закреплены цели, то попробуйте человека привлечь к суду за недостижение этих целей – он вам миллион объективных причин назовет, почему эти цели не достигнуты.

Поэтому для программ, для целей, для политических документов необходимы особые правовые или квазиправовые документальные формы. Не надо смешивать политику и право в одних документах. Законы должны быть законами, и они должны работать как законы.

При этом чрезвычайно важно разделять эффективность закона, эффективность законотворчества, т. е. процесса принятия этого закона, и эффективность правовой политики – правильности тех социальных целей, которые пытаются достичь путем принятия этого закона.

Иногда законы могут рассматриваться скорее как результат политических дебатов и компромиссов, чем как рациональное усилие, направленное на социальные изменения. Наконец, законодательная деятельность может рассматриваться как символический акт, не претендующий на достижение практических результатов. Символический в том смысле, что главной функцией может быть выражение обеспокоенности проблемой со стороны властей, их готовности разделить озабоченность общества. В законотворческой практике стремление анализировать результативность законов, анализировать последствия принимаемых законов почти не влияет на работу Государственной Думы.

В результате может возникнуть ситуация, когда законодательная деятельность эффективна, а закон в результате появляется никчемный и последствия его никчемны, результат, в общем-то, не соответствует общественным ожиданиям. Это говорит о том, что эффективность самой нормы нельзя путать с эффективностью законодательного процесса – там свои критерии и своя оценка.

При этом следует понимать, что позитивный или негативный результат реализации закона – это слагаемое многих составляющих; что после принятия закона включается Правительство, которое либо финансирует, либо не финансирует реализацию его норм, включаются органы исполнительной власти, правоохранительные органы, прокуратура, суд, общественные организации, СМИ. То есть имеется очень много участников в процессе реализации закона. Если какое-либо из этих звеньев не работает, закон не достигает результата. Нужно понимать, что норма – это лишь один из элементов очень сложного механизма, посредством которого либо достигается, либо не достигается конечный результат.

Специфика проблемы заключается в том, что методологически очень сложно выделить, что зависит от нормы, а что – от других элементов механизма реализации закона.

Очень важный аспект проблемы – это разграничение эффективности закона и эффективности законодательной политики. Формально объект оценки законов отличается от объекта анализа политики. Однако, по крайней мере в отношении правопорядка, уважающего верховенство законов, на практике нет никаких фундаментальных различий между оценкой законодательства и оценкой государственной политики.

Между тем в нашей стране нередко принимаются прекрасные законы, которые фактически не действуют.

Один исторический пример. Конституция СССР 1937 г. до сих пор остается величайшим памятником юридического демократизма. Она даже более демократична, чем ныне действующая Конституция, поскольку разрешала тогдашним союзным республикам напрямую иметь международные отношения, иметь свои воинские формирования, закрепляла право свободного самоопределения вплоть до отделения и т. д. Но также хорошо известно, насколько реальная жизнь отличалась от норм закона. Такого рода примеры можно привести и из сегодняшней практики. Какой выход из этой ситуации? Некоторые юристы предлагают идти путем так называемого экспериментального законодательства. Что это такое?

Экспериментальное законодательство должно быть ограничено во времени; оно должно содержать четкие определение и назначение; оно должно указывать цели запланированного законодательного действия и критерии, используемые для оценки соответствия временно применяемых инструментов; оно должно определить, какие данные следует собрать, ответственность за сбор этих данных и оценку результатов и т. д.

Приходится констатировать, что наше законодательство, экспериментальное по сути, по форме таковым не является. Эксперимент предполагает четкую формулировку целей, для которых он проводится. Эксперимент предполагает определение этапов и конечного срока. С точки зрения срока действия наши законы сейчас экспериментальные, поскольку они очень краткосрочные, но никто их экспериментальными не считает, ни этапов не определяет, не определяет и результата, который должен быть получен в итоге реализации этого закона.

И самое главное – в любом эксперименте есть ответственный за этот эксперимент, кто-то должен сказать: я отвечаю за этот эксперимент и несу ответственность за его результаты. На практике лишь в самых исключительных случаях можно назвать ответственных за проводимые в нашей стране эксперименты. Например, ответственность за реформу электроэнергетики взял на себя Чубайс.

У этой проблемы есть еще один аспект: правовая политика сегодня вышла на новый уровень, который качественно отличается от того, что было раньше. С начала и до конца 90-х гг. государством предлагались прямолинейные, простые, явные, открытые решения, которые и оформлялись законами. Если приватизация, так непременно чековая, лобовая, ураганная и т. д.

Сейчас реформы перешли в совершенно новую стадию. Период грубых реформ прошел. Государством предлагаются очень тонкие решения. Сегодняшние законы – это иногда очень многослойное, очень сложное решение, где последствия наступят не сразу, и мы не всегда понимаем даже, какие последствия закладываются в эти законы. К сожалению, сегодняшнее поколение политиков, сегодняшнее поколение депутатов голосуют за решения, последствий которых до конца не понимают, не знают, как они сработают и к каким результатам приведут.

Все это значит, что надо совершенно иначе смотреть на проблему оценки эффективности закона. Сегодня надо изучать эффективность закона «послойно»: эффективность юридическую, социальную, психологическую, экономическую, на макроуровне, на микроуровне. В проблеме эффективности есть много слоев, и эффективность в одном слое может означать резкую неэффективность в другом.

Эффективность надо изучать на достаточно большом временном промежутке, отслеживать прямые и косвенные последствия, которые тоже могут быть очень разными у различных законов. Сама проблема оценки законов, оценки их эффективности сегодня стала чрезвычайно сложной в силу изменения общественной жизни и тех правовых инструментов, которые используются для ее регулирования и упорядочения.

Надо отметить, что в изучении эффективности законов используется два основных подхода. Наиболее распространенный и популярный подход к эффективности – это сравнение цели и результата закона. Закон ставил такую-то цель, допустим, снизить преступность. И если преступность снижена – закон эффективен, цель его достигнута. На самом деле такой подход не учитывает целый ряд очень важных моментов.

Он не учитывает прежде всего, какой ценой достигнут результат; он не учитывает побочных последствий, которые могут перечеркнуть и дискредитировать достигнутую цель; он не учитывает того, что сама цель изначально бывает определена неверно. Наиболее последовательные сторонники это подхода говорят, что, если цель достигнута, даже объективно вредная, даже причинившая ущерб обществу, закон должен быть признан эффективным. Нас не интересует, какие там побочные последствия, отдаленные результаты; если цель достигнута – все, закон эффективен. Более осторожные и гибкие представители этого направления заявляют: нет, что вы, конечно, надо учитывать весь комплекс последствий.

Второй подход, его развивала петербургская школа, под руководством профессора А. С. Пашкова, заключается в том, что должен измеряться реальный «сдвиг», который произошел в общественной жизни. Например, до принятия нормы был один уровень преступности, после ее принятия стал другой – произошел сдвиг, который надо измерить.

Однако при таком подходе очень трудно понять, в чем, собственно, роль нормы. Как выделить ее из контекста всех других средств, которые были использованы для достижения цели? Может быть, это вовсе не норма, а другие средства обеспечили достижение результата: ведь «после того» не означает «по причине того». Поэтому, возможно, более правильно рассматривать проблему эффективности, или, выражаясь европейским языком, оценки, законов как комплексную научную задачу, где должны использоваться разные средства и методы, поскольку только сумма этих методов может дать какую-то более или менее достоверную картину эффективности нормы. Иначе говоря, нет «золотого ключика», которым можно эту проблему открыть, но есть множество разных ключей, которые необходимо использовать, чтобы реально понять, эффективна норма или нет и в чем именно заключается ее эффективность.

Один из аспектов эффективности, который лежит на поверхности, – экономический. Это вопрос о том, сколько будет стоить эта норма государству и имеются ли в бюджете необходимые средства для ее реализации. Казалось бы, это совершенно очевидно. Прежде чем что-то принимать, надо посчитать: страна экономически вытянет эту норму или не вытянет? Она нам по карману или нет? К сожалению, мы далеко не всегда это делаем, и многие крупнейшие законы принимаются как незатратные, хотя влекут за собой миллионные затраты.

Пример на эту тему – Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. Он шел через Государственную Думу как чисто незатратный закон, как закон, который не стоит государству ни копейки. Но на самом деле он влечет за собой миллиардные затраты в самых различных областях, просто посчитать эти затраты очень трудно. Поэтому депутаты закрыли на это глаза и решили считать этот закон незатратным.

Действительно, далеко не во всех случаях посчитать затраты легко. Посчитать затраты по социальным законопроектам чрезвычайно сложно. Здесь необходимы экономико-математические модели, чтобы хотя бы приблизительно представить себе, сколько будет стоить подобный закон. Но это надо делать. Нельзя же принимать законы вслепую, не понимая, какие расходы они за собой потянут. Типичный пример – закон «О ветеранах», который сначала приняли, а потом обнаружили, что на его исполнение нет необходимых средств.

Важнейший в связи с этим вопрос: а кто будет всем этим заниматься? Есть ли в нашей стране организация, которая в состоянии компетентно посчитать, сколько стоит тот или иной законопроект? Такой организацией является Счетная палата. Экспертиза затратности законопроектов записана второй позицией среди полномочий Счетной палаты, которая, однако, этим не занимается.

Оценка законов – это очень тонкая интеллектуальная деятельность, которая показывает руководству лицо и уровень работы его подчиненных. Она требует усиления звеньев, которые анализируют эффективность во всех государственных структурах. И обязательно под руководством, под эгидой первого лица.

Наконец, надо обязательно иметь в виду, что создание и оценка законов – это особая специальность, причем не только юридическая. Законотворчество – это не прерогатива юристов. Никакой законопроект о транспортном комплексе невозможно написать, если не понимать, как реально работает транспорт, как действует эта система. Поэтому специалистов по законотворчеству (легистов) надо готовить с учетом отраслей общественной и экономической деятельности, в которых им предстоит работать, а для этого в преподавании изначально должно быть соединение юридических, экономических, политических и прочих знаний. Это должны быть юристы, но не только юристы. Надо официально признать, что у нас нужна такая специальность. Ее можно называть легистикой, можно взять какое-то более понятное нам название из русского языка. Но совершенно очевидно, что такая специальность требует определенного набора профессиональных и личных качеств, что необходимо целенаправленно готовить людей, которые будут заниматься легистикой.