Система управления рисками при таможенном контроле

Одним из механизмов совершенствования таможенного контроля является система управления рисками (СУР). Внедрение системы позволяет ускорить таможенные операции.

Таможенные органы применяют СУР для определения товаров, транспортных средств международной перевозки, документов и лиц, подлежащих таможенному контролю, форм таможенного контроля, применяемых к таким товарам, транспортным средствам международной перевозки, документам и лицам, а также степени проведения таможенного контроля.

Основы и принципы таможенного контроля, предусматривающие использование СУР, закреплены в Киотской конвенции. К ним относятся следующие:

• таможенный контроль ограничивается минимумом, необходимым для обеспечения соблюдения таможенного законодательства;
• при выборе форм таможенного контроля используется СУР;
• таможенная служба применяет метод анализа рисков для определения лиц и товаров, включая транспортные средства, подлежащих проверке, и степени такой проверки;
• таможенная служба принимает стратегию, базирующуюся на системе мер оценки вероятности несоблюдения законодательства.

Согласно п. 1 ст. 94 ТК ТС при таможенном контроле таможенные органы исходят из принципа выборочности и, как правило, ограничиваются лишь теми формами таможенного контроля, которые достаточны для соблюдения таможенного законодательства. Этот принцип соответствует правилу 6.2 Киотской конвенции, по которому таможенные органы ограничиваются минимумом, необходимым для соблюдения таможенного законодательства.

Система управления рисками стала одной из основных составляющих в работе таможенных органов по проведению таможенного контроля в соответствии с критериями качества таможенного администрирования, предусмотренными стандартами ВТО. К таким критериям относятся:

• сокращение времени таможенного оформления;
• прозрачность и предсказуемость работы таможенных органов для участников внешнеэкономической деятельности;
• партнерский подход в отношениях таможенных органов с участниками внешнеэкономической деятельности.

Система управления рисками – это система таможенного администрирования, обеспечивающая осуществление эффективного таможенного контроля в соответствии с принципом выборочности.

Управление рисками не является изолированным, обособленным от большинства других функций управления, поскольку риски проявляются на всех этапах таможенного контроля. В связи с этим функция управления рисками становится системообразующей функцией таможенного дела.

Управление рисками основано на оптимальном распределении ресурсов таможенной службы на наиболее важных и приоритетных направлениях работы таможенных органов для обеспечения соблюдения таможенного законодательства.

С применением СУР связана возможность предотвращать нарушения таможенного законодательства, характеризующиеся: устойчивым характером; уклонением от уплаты таможенных пошлин, налогов в значительных размерах; наличием угрозы конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей; возможным возникновением угрозы для интересов государства, обеспечение соблюдения которых возложено на таможенные органы.

Под риском следует понимать вероятность несоблюдения таможенного законодательства. Система управления рисками основана на выявлении, а также систематизации и формализации признаков, обычно указывающих на вероятность совершения правонарушения. Перечень таких признаков может быть достаточно широким. В него, как правило, включаются показатели, которые могут свидетельствовать о совершаемом правонарушении.

До принятия ТК РФ в 2003 г. система управления рисками не была сформулирована и конкретизирована и не имела законодательного закрепления, хотя понятие риска уже тогда использовалось таможенными органами. В 2002 г. вступил в действие Приказ ГТК России от 8 мая 2002 г. № 465 “Об утверждении Положения о критериях отнесения товаров и внешнеэкономических операций к группам риска”. Однако в то время понятие риска не находило широкого применения в таможенном деле.

Требовался нормативный акт, который регламентировал бы применение СУР в российской таможенной службе. Таким нормативным актом стал Приказ ГТК России “Об утверждении Концепции системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации”.

Концепция СУР содержит основные понятия, применяемые в системе управления рисками, ее элементы, цель, основные задачи и принципы построения.

Использование СУР является сегодня одним из наиболее популярных способов организации работы практически во всех отраслях общественной жизни.

Управление – процесс целенаправленной переработки информации состояния в информацию командную; выбор образа действия на основе такой переработки информации представляет собой управленческое решение. Традиционно экономический риск связан с возможными негативными последствиями принимаемых решений.

Обычно выделяют общее и частное понятие риска. В общем смысле риск – это мера неопределенности и конфликтности в человеческой деятельности, характеризующаяся вероятностью возникновения опасности, неудачи, отклонения. В частном смысле – это экономическая категория, отражающая степень успеха (неудачи) предприятия в достижении своих целей с учетом влияния контролируемых и неконтролируемых факторов.

Существуют не только разные точки зрения на трактовку содержания понятия “риск”, но и разные подходы к оценке его объективного и субъективного характера. Мнения специалистов по данному вопросу разделились. Некоторые исходят из того, что риск – категория объективная, которая позволяет регулировать отношения между людьми, трудовыми коллективами, организациями и другими субъектами хозяйственной жизни.

Риск при этом рассматривается как понятие, которое представляет собой “возможную опасность случайного появления отрицательных последствий”. Другие ученые придерживаются позиции субъективной концепции риска.

Ряд специалистов считают, что риску присущи как объективная, так и субъективная характеристики, причем объективная выражает вредоносное воздействие неконтролируемых случайных событий, субъективная же основана на отрицании или игнорировании объективного подхода к действительности и возникает в силу реализации риска через личности предпринимателей (руководства предприятия), так как именно они оценивают ситуацию, формируют множество альтернативных вариантов решений.

К числу субъективных факторов правомерно отнести такие, как несовершенство методов расчета, некомпетентность работников, недобросовестность коллег, мнение общественности, утечка конфиденциальной информации, низкий уровень управления предприятием, уменьшение деловой активности, организация труда, недостаточный уровень техники безопасности, неудачный выбор типа контрактов с инвесторами и заказчиками.

Сегодня исследованием рисков в разных областях деятельности занимаются многие крупные компании и корпорации, международные организации. Это объясняется тем, что отдельно взятая организация, даже страна может иметь недостаточно большое влияние на случайное сплетение отношений в окружающей среде.

Попытки проконтролировать привычными методами управления максимально большое количество факторов, влияющих на развитие организации, оказываются достаточно дорогостоящими, а результаты непредсказуемыми. Постоянная работа над минимизацией риска становится непременным условием существования любой организации как системы с собственной внутренней структурой и собственным способом взаимодействия с окружающим миром.

Возможные способы оценки рисков и методы управления ими имеют широкий спектр: от общепринятых в мировой практике до методов с использованием новейших подходов и технологий.

Могут применяться методы теории игр, аналитического моделирования, построения дерева решений, экспертные оценки и др.

Риск – неотъемлемая составляющая деятельности таможенных служб всех стран. Основными источниками риска в таможенной деятельности были политико-экономическая ситуация, санитарно-экологическое состояние окружающей среды, качество перемещаемых товаров, несовершенство используемых технологий, некомпетентность сотрудников, стихийные бедствия, правонарушения и т.д., поэтому в задачи современного управления входит привлечение экспертов.

Были разработаны и приняты национальный стандарт по управлению рисками в таможенной службе Австралии и Новой Зеландии (AS/NZS 4360:1995; его вторая редакция – AS/NZS 4360:1999), национальный стандарт Канады (CAN/CSA Q850-97), требования нормативных документов Агентства охраны окружающей среды США (EPA 40CFR68), в которых как одно из непременных условий работы службы предусматривалось создание информационного центра для обработки данных.

В Европейском союзе система управления рисками выстроена несколько иначе, нежели национальные системы, что обусловлено природой ЕС как международной организации. Еще в 1991 г. в Европейском экономическом сообществе при Совете по таможенным вопросам, в который входили главы таможенных служб государств – членов ЕЭС, была создана специальная группа экспертов, сконцентрировавшая все свои усилия на разработке руководства по внедрению практики управления рисками в сфере таможенного контроля.

Страны ЕС четко сформулировали цели, которые преследовал анализ рисков:

• свободное движение товаропотоков через таможенные границы;
• соответствие предоставляемых гарантий суммам таможенных платежей, подлежащих уплате;
• защита интересов участников внешнеэкономической деятельности, покупателей, обеспечение единой культурной политики сообществ, охраны окружающей среды;
• соблюдение законодательства.

Анализ европейских подходов к управлению рисками позволяет выявить следующие особенности. Несмотря на наличие единого таможенного законодательства Евросоюза, применение систем управления рисками находится в компетенции национальных органов власти (таможенных служб).

Современные стандарты информационного обеспечения СУР государства – члены Европейского союза внедряют самостоятельно, но с учетом общих программ развития.

В основу развития таких программ закладываются определенные подходы.

Одним из таких подходов, в частности, является подход, базирующийся на категории “нулевого риска” и предусматривающий минимизацию риска вплоть до абсолютной безопасности.

Действующие в мире системы на базе “нулевого риска” направлены на предотвращение финансовых крахов, технических катастроф, снижение их возможных последствий. В таможенной службе главными элементами систем минимизации риска могут быть такие базы данных, как списки товаров, услуг и работ двойного назначения, попавших под международный экспортный контроль, культурные ценности, вывозимые на условиях их обязательного возвращения.

Другой подход строится на принципе “приемлемого риска”, что предполагает наличие ряда рисков при анализе имеющихся нарушений таможенного законодательства, выявления существующих рисков и числовой оценки вероятности возможного ущерба. Такой подход позволяет развивать систему мер противодействия, эффективно распределять имеющиеся средства, а также планировать противодействие потенциальных и экстремальных рисков.

Третий подход – “условный риск”, связанный с ограничениями международно-правового характера. Это, в частности, перемещение грузов дипломатических органов через таможенные границы с использованием специальных таможенных процедур.

Достаточно важным объектом СУР является “неосязаемый риск”, тесно связанный с перемещением через таможенные границы “неосязаемых объектов”: услуг, информации, программных продуктов, результатов интеллектуальной собственности и т.д. При таком перемещении объектов через таможенные границы требуются специальные “точечные” методы проработки анализа и оценки рисков.

Также существует комбинированный подход, при котором одновременно используются все названные подходы: “нулевой риск” (детерминистский), “ненулевой риск” (логико вероятностный), “условный риск” (эмпирический) и “неосязаемый риск” (специальный).

Концепция СУР в российской таможенной службе соответствует международным стандартам ВТО.

Риск – это степень вероятности несоблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и (или) законодательства государств – членов Таможенного союза.

Для управления рисками необходимо систематически разрабатывать и реализовывать меры по предотвращению и минимизации рисков, проводить оценку эффективности их применения, а также контролировать применение таможенных процедур и таможенных операций в целях непрерывного обновления, анализа и пересмотра имеющейся у таможенных органов информации.

Анализ риска – систематическое использование имеющейся у таможенных органов информации для определения обстоятельств и условий возникновения рисков, их идентификации и оценки вероятных последствий несоблюдения таможенного законодательства Таможенного союза.

Риски делятся на два типа: выявленный и потенциальный.

Выявленный риск – факт, свидетельствующий о том, что нарушение таможенного законодательства Таможенного союза и (или) законодательства государств – членов Таможенного союза уже произошло и таможенные органы имеют информацию о данном факте.

Потенциальный риск – это риск, который не был выявлен, но условия для его возникновения существуют.

Товары риска – это товары, которые перемещаются через таможенную границу Таможенного союза и в отношении которых выявлены риски либо существуют потенциальные риски.

Товары прикрытия – это товары, которые с достаточной степенью вероятности могут декларироваться вместо товаров риска.

Согласно ст. 129 ТК ТС к объектам анализа при применении СУР относятся:

1. Товары, находящиеся под таможенным контролем либо помещенные под таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления.
2. Транспортные средства международной перевозки.
3. Сведения, содержащиеся во внешнеэкономических договорах (контрактах) купли-продажи либо обмена, соглашениях либо иных документах на право владения, пользования и (или) распоряжения товарами.
4. Сведения, содержащиеся в транспортных (перевозочных), коммерческих, таможенных и иных документах.
5. Деятельность декларантов и иных лиц, обладающих полномочиями в отношении товаров, находящихся под таможенным контролем.
6. Результаты применения форм таможенного контроля.

Область риска – отдельные сгруппированные объекты анализа риска, в отношении которых требуется применение отдельных форм таможенного контроля или их совокупности, а также повышение эффективности таможенного администрирования.

Индикаторы риска – определенные критерии с заранее заданными параметрами, отклонение от которых или соответствие которым позволяет выбирать объект контроля.

Оценка риска – систематическое определение возможности возникновения риска и последствий нарушений таможенного законодательства Таможенного союза в случае его возникновения.

Важный элемент системы управления рисками в таможенном деле – так называемый профиль риска – совокупность сведений об области риска, индикаторах риска, а также указания о применении необходимых мер по предотвращению или минимизации рисков.

В зависимости от региона применения профиль риска по видам делится на общероссийский (действует на всей территории РФ), региональный (действует в рамках одного регионального таможенного управления РТУ) и зональный (действует в рамках одной таможни).

Деятельность таможенных органов по оценке рисков и управлению ими заключается в выполнении следующих задач:

1. Формировании информационной базы данных системы управления рисками таможенных органов.
2. Анализе и оценке рисков, включающих в себя систематическое определение:
   а) объектов анализа рисков;
   б) индикаторов риска по объектам анализа риска, определяющих необходимость принятия мер по предотвращению и минимизации рисков;
   в) возможного ущерба в случае возникновения рисков;
3. Разработке и реализации практических мер по управлению рисками с учетом:
   а) вероятности возникновения рисков и возможных последствий;
   б) анализа применения возможных мер по предотвращению и минимизации рисков.

На рис. 1 представлены основные элементы СУР.

Рис. 1. Взаимодействие элементов СУР

Сбор и обработка информации о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза.

Важнейшими факторами, определяющими обоснованность и эффективность принимаемых управленческих решений, являются полнота, оперативность (своевременность) и достоверность информации, которая используется для разработки и реализации мер по предотвращению и минимизации рисков. Таможенные органы должны иметь доступ к надежным, достоверным и актуальным источникам информации и уметь ее оценивать.

Максимальная достоверность и объективность получаемых результатов, а также принятие необходимых мер по предотвращению и минимизации рисков достигаются путем качественного сочетания ряда факторов – это:

• системность и комплексность мероприятий по сбору, обобщению и анализу информации;
• наличие нескольких независимых источников информации;
• технология сбора информации, регламентирующая источники информации, периодичность обновления, пополнения баз данных и движение (оборот) информации в таможенных органах.

В качестве основных сведений для выявления и определения потенциальных рисков используются информационные ресурсы ФТС России.

Выявление и анализ рисков.

Основные действия, связанные с анализом рисков, состоят из определения:

• совокупности условий и факторов, влияющих на риски;
• таможенных операций, при проведении которых существует вероятность совершения таможенного правонарушения;
• объектов анализа;
• критериев и параметров, характеризующих риски (количество перемещений, номенклатура товаров, получатель товаров и др.);
• индикаторов риска (граничных количественных показателей, свидетельствующих о необходимости применения мер по предотвращению или минимизации рисков);
• оценки возможной величины ущерба в случае возникновения рисков.

Этапы процесса анализа риска показаны на рис. 2.

Рис. 2. Этапы процесса анализа риска

Разработка и реализация мер по управлению рисками.

При разработке и реализации мер необходимо учитывать:

• прогноз результатов и определение возможных последствий планируемых мер и вероятности наступления этих последствий;
• анализ возможных мер по предотвращению или минимизации рисков, а по результатам – выбор оптимальных, предусмотренных действующим законодательством РФ.

На рис. 3 показана последовательность оценки рисков.

Рис. 3. Последовательность этапов оценки рисков

Обобщение результатов принятых мер и подготовка предложений.

СУР невозможна без отлаженной системы обратной связи. Наряду с подготовкой и реализацией профилей рисков на постоянной основе осуществляется контроль применения соответствующих форм таможенного контроля, анализ их эффективности, а по результатам – их корректировка.

Рис. 4. Этапы принятия решений в ситуации риска

Для разработки такой системы и ее эффективного внедрения в деятельность таможенных органов РФ требовался определенный уровень обеспечения: законодательного, организационно структурного и кадрового, методологического, информационного, материально-технического, финансового. Каждая из этих составляющих имеет определенное место в соответствии с этапами внедрения СУР.

В настоящее время применение должностными лицами таможенных органов СУР в процессе таможенного контроля регламентировано ТК ТС и рядом актов ФТС России.

Одними из основных документов являются Инструкция о действиях должностных ли таможенных органов при подготовке и рассмотрении проектов профилей риска, применении профилей риска при таможенном контроле, их актуализации и отмене, а также письма ФТС России о порядке отчетности, содержащие методические рекомендации по минимизации рисков.

Кроме того, существуют нормативные и ведомственные акты общего пользования, в соответствии с которыми должностные лица таможенных органов дифференцированно применяют СУР согласно профилю своей деятельности. Значительную роль в деятельности должностных лиц таможенных органов по минимизации рисков играет аналитическая составляющая.

Определяются:

• область риска (те таможенные процедуры и категории международного передвижения, с которыми связывается вероятность совершения правонарушения) на основе изучения практики таможенного контроля;
• индикаторы – критерии с заранее заданными параметрами, отклонение от которых или соответствие которым позволяет осуществлять выбор объекта контроля;
• профиль риска – совокупность сведений об области риска, индикаторах риска;
• указания о принятии необходимых мер для предотвращения или минимизации рисков.

Выявление рисков, возникающих при таможенном оформлении, таможенном контроле товаров, и формирование на их основе проектов профилей рисков осуществляют согласно типовой схеме и должностным инструкциям должностные лица, в обязанности которых входят:

1. Контроль за классификацией товаров в соответствии с ТН ВЭД России и определение страны их происхождения.
2. Контроль за применением запретов и ограничений и защита интеллектуальной собственности.
3. Валютный контроль.
4. Контроль таможенной стоимости.
5. Контроль за исчислением таможенных пошлин, налогов, а также обеспечением уплаты таможенных платежей.
6. Контроль таможенного оформления и организация таможенного оформления и контроля.
7. Контроль за таможенным транзитом.
8. Контроль за деятельностью субъектов внешнеэкономической деятельности.
9. Формирование таможенной статистики.
10. Правоохранительная деятельность.
11. Аналитическая деятельность.

Выявление рисков должностными лицами таможенных органов основано на использовании и анализе различного рода информации, имеющейся у таможенного органа. К основным источникам такой информации относятся следующие:

Базы данных электронных копий:

• деклараций на товары;
• уведомлений о направлении товаров;
• деклараций таможенной стоимости (ДТС);
• корректировки таможенной стоимости (КТС);
• таможенных приходных ордеров (ТПО);
• электронных журналов;
• реестра субъектов внешнеэкономической деятельности;
• справочников НСИ;

Базы данных межгосударственного и межведомственного информационного обмена:

• с Европейским бюро по борьбе с мошенничеством (OLAF);
• с ГТС Украины;
• с Министерством государственных доходов Республики Казахстан;
• с таможенными службами других иностранных государств (по мере заключения соответствующих соглашений);
• с министерствами, федеральными службами и агентствами (по мере заключения соответствующих соглашений);

Специализированные базы данных:

• паспортов сделок;
• по валютному контролю;
• образцов оттисков печатей уполномоченных банков и других компетентных органов, используемых для целей валютного контроля;
• об административных правонарушениях;
• созданные самостоятельно;

А также к основным источникам информации относятся следующие:

1. Бумажные носители ДТ, ДТС, КТС, актов таможенного осмотра (досмотра), товаротранспортных и товаросопроводительных документов.
2. Оперативная информация, а также информация, полученная в результате оперативно розыскной деятельности.
3. Информация, содержащаяся в актах законодательства о таможенной и внешнеторговой деятельности, а также в правовых актах, изданных по результатам инспекционной деятельности таможенных органов и служебных проверок.
4. Обращения и жалобы граждан, запросы контролирующих органов, информация, представленная участниками внешнеэкономической деятельности на добровольной основе, информация СМИ и Интернета, а также иные источники.

Уполномоченные должностные лица анализируют информацию из описанных источников. Как правило, анализ проводится по направлениям деятельности подразделений таможенных органов и в соответствии с типовыми критериями отнесения товаров и внешнеторговых операций к группам риска.

Перечень таких критериев по мере необходимости изменяется и доводится до таможенных органов правовым актом ФТС России.

Анализ проводится с использованием традиционных математико-статистических методов, а также целевых методик выявления рисков, которые по необходимости вырабатываются структурными подразделениями таможенных органов по каждому критерию.

Целевые методики призваны обеспечивать единообразное выявление рисков и применение мер по их минимизации с минимальным участием человеческого фактора. По возможности целевые методики выявления рисков могут быть реализованы не только в штатных программных средствах, но и в специально разработанных для применения СУР, например АРМ “Аналитика”, АСТО “Анализ”, АС “КТС”.

По результатам анализа уполномоченные должностные лица определяют наличие взаимосвязей индикаторов и области риска. Также перед должностными лицами стоит задача выявления тенденций, закономерностей и зависимости индикаторов и области риска от следующих показателей.

В отношении таможенных органов:

• регионы РФ;
• таможенные органы, осуществляющие таможенное оформление и выпуск;
• таможенные органы, расположенные в пункте пропуска через Государственную границу РФ;
• соответствующие должностные лица.

В отношении участников ВЭД:

• перевозчик;
• таможенный брокер;
• таможенный склад, СВХ;
• вид транспорта, номера транспортных средств;
• декларант, отправитель и получатель товара.

В отношении товара:

• код в соответствии с ТН ВЭД;
• страна происхождения и отправления, а также иные показатели, определяемые должностными лицами таможенных органов самостоятельно.

Степень выявленного риска определяется уполномоченным должностным лицом экспертным методом в зависимости от суммы предполагаемого ущерба, частоты проявлений и других показателей.

Степень риска может быть высокой, средней или низкой. Если степень риска определена как низкая, то эта информация просто доводится до руководства. В том случае, когда степень выявленного риска высокая или средняя, формируется проект профиля риска с приложением к нему пояснительной записки. В таком виде проект профиля направляется в соответствующий отдел Главного управления организации таможенного оформления и таможенного контроля ФТС России, где он регистрирует в журнале и после рабочего совещания на его основе может быть разработан профиль риска.

В настоящее время эти функции выполняет Управление рисков и оперативного контроля ФТС России.

В бумажном виде профиль риска доводится до таможенных органов правовым актом ФТС России.

В электронном виде сообщение информации о профиле риска обеспечивает Главный научно исследовательский вычислительный центр (ГНИВЦ) ФТС России в составе электронного справочника, содержащегося в НСИ ЕАИС ФТС России, ежедневно не позднее 8 часов с момента поступления соответствующей информации.

Меры по минимизации рисков, применяемые в рамках СУР, разделяются на прямые и косвенные.

Прямые меры по минимизации рисков – это комплекс мероприятий, непосредственно связанных с выпуском товаров с применением мер по минимизации рисков отдельных форм таможенного контроля, осуществляемых централизованно и установленных ТК ТС, инструкцией о действиях должностных лиц таможенных органов при применении СУР и иными нормативными правовыми актами ФТС России.

В качестве прямых мер используются:

• формы таможенного контроля;
• средства идентификации товаров и транспортных средств;
• меры по обеспечению законодательства в соответствии с процедурой таможенного транзита;
• сбор информации о лицах, ведущих деятельность по перемещению товаров и транспортных средств или деятельность в области таможенного дела;
• иные меры (экспертиза товаров, транспортных средств и документов, требование о предъявлении товаров при их декларировании, проведение дополнительного таможенного контроля до выпуска товаров, выгрузка на СВХ и др.).

Косвенные меры по минимизации рисков – это комплекс мероприятий, направленных на осуществление таможенных операций с товарами путем разработки и (или) модернизации таможенных и (или) информационных технологий, проведение организационно-штатных мероприятий, применение тарифного и нетарифного регулирования и т.д. (см. рис. 5).

Прямые меры по минимизации рисков могут не применяться либо применяться не в полном объеме в отношении некоторых категорий товаров, а также лиц, имеющих соответствующие коэффициенты таможенной и коммерческой устойчивости.

Порядок установления таких категорий товаров, лиц и коэффициентов определяется нормативными правовыми актами ФТС России.

Рис. 5. Меры по минимизации рисков

В случае выявления при таможенных операциях рисков, содержащихся в профилях, доведенных до таможенного органа в бумажном и электронном виде, уполномоченные должностные лица применяют указанные в профиле прямые меры по минимизации. В случае применения прямых мер по минимизации в процессе декларирования товаров должностное лицо принимает, регистрирует, декларирует, ведет документальный контроль и в графе “С” электронной копии ДТ делает отметки о выполнении указанных прямых мер по минимизации рисков.

Эффективный таможенный контроль с применением СУР невозможен без отлаженной системы обратной связи, поэтому для определения целесообразности дальнейшего применения данного профиля риска, прогнозирования эффективности его действия, а также для сокращения количества профилей риска должностные лица таможенных органов направляют отчет о принятии прямых мер по минимизации рисков (ДТ в бумажном и электронном виде и прилагающиеся документы) в координирующие подразделения РТУ или ФТС России.

Анализ этих документов проводится согласно порядку, установленному в целевых методиках и целевых технологиях таможенного контроля. По результатам анализа, прогноза эффективности дальнейшего применения профиля риска, а также анализа результатов применения прямых мер по минимизации принимается решение об актуализации или отмене конкретных профилей.

Однако существует ряд требований, предъявляемых к таможенным органам в отношении заполнения отчета о результатах применения прямых мер по минимизации рисков, содержащегося в графе “С” электронной копии ДТ.

Форма отчета и порядок его заполнения определяются правовыми актами ФТС России.

Для единообразного заполнения полей отчета разработаны Методические рекомендации, утвержденные письмом ФТС России от 10 ноября 2004 г. № 05-39/6421. В качестве установленной формы отчета используется специально разработанная таблица.

В основе такой таблицы лежит информация, содержащаяся в ДТ, а ее элементами являются соответствующие графы в закодированном виде. Данная таблица имеет четыре группы полей:

1. “Выявленные риски” (в этих полях содержится информация о регистрационном номере ДТ, номере товара по ДТ, по которому выявлен риск, номере, дате и виде документа, в соответствии с которым подлежат применению формы таможенного контроля, а также номер профиля риска).
2. “Принятые меры по выявленным рискам” (приводится информация о принятых мерах по минимизации рисков (дата принятия меры, ее код, фамилия, имя, отчество и номер ЛНП должностного лица, применившего меру, номер статьи Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), отметка о результатах применения).
3. “Характеристики досмотра” (информация о подразделении, проводящем досмотр, времени проведения, его цели, объеме, степени досмотра, а также о применении ТК ТС).
4. “Наименование типового критерия, наименование меры, примечания к мерам и досмотрам, источник информации для применения прямых мер по минимизации рисков” (коды и интерпретация соответствующей информации).

ГНИВЦ ФТС России разрабатывает новые (изменяет существующие) программные средства, позволяющие выявлять профили риска при осуществлении таможенных процедур.

На практике профиль риска – это совокупность данных, содержащая формализованное описание области риска, индикаторов риска, указание о применении прямых мер по его минимизации и доводимая до таможенных органов в бумажной форме правовым актом ФТС России и в электронном виде.

Как уже указывалось, в зависимости от региона применения профили риска могут быть трех видов:

1. Общероссийский – действует на всей таможенной территории РФ.
2. Региональный – применяется в регионе деятельности одного РТУ.
3. Зональный – используется в регионе деятельности одной таможни.

Решение об отнесении профиля риска к одному из перечисленных видов принимает ФТС России.

Правовой акт ФТС России в отношении профиля риска в зависимости от вида подписывает:

• общероссийский – председатель ФТС России или лицо, им уполномоченное;
• региональный и зональный – заместитель председателя ФТС России, курирующий Управление рисков и оперативного контроля ФТС России либо курирующий структурное подразделение, по направлению деятельности которого выявлен риск.

В зависимости от сроков действия профили риска подразделяется следующим образом:

• краткосрочный (действует от одного дня до одного месяца);
• среднесрочный (от одного до трех месяцев);
• долгосрочный (от трех до шести месяцев);
• постоянный (более шести месяцев).

Созданию профиля риска предшествует процесс составления и утверждения его проекта.

Профиль риска представляет собой бланк установленной формы, напечатанный на двух листах формата А4. Информация, содержащаяся в профиле риска, сгруппирована в четыре раздела.

Первый раздел “Общие сведения”:

1. Регистрационный номер. Первым пунктом формирования профиля риска (первый подраздел) является присвоение ему регистрационного номера, который состоит из трех элементов:
   – кода территориальной сферы действия профиля риска (общероссийский, региональный, зональный) – две цифры;
   – даты регистрации профиля риска в журнале регистрации проектов профилей рисков (ППР) – шесть цифр;
   – порядкового номера профиля риска, присвоенного ему по журналу регистрации ППР, – пять цифр.
2. Срок действия. Исходя из объективных обстоятельств выявления данного риска и цели создания профиля определяют срок его действия (содержание второго подраздела). Срок действия профиля риска указывается в бланке ППР. Он состоит из двух элементов:
   – кода срока действия профиля риска (краткосрочный, среднесрочный, долгосрочный, постоянный)
   – две цифры;
   – даты истечения срока действия профиля риска в формате ДДММГГ.
3. Третий подраздел содержит двузначный код структурных подразделений ФТС России, по направлениям деятельности которых выявляются риски (в соответствии с Классификатором структурных подразделений ФТС России и региональных управлений).
4. Четвертый подраздел профиля риска – вид правового акта ФТС России, утверждающего профиль риска: приказ, письмо, распоряжение или телетайпограмма ФТС России, а также его номер и дата принятия.
5. В пятом подразделе указывается код в соответствии с Классификатором типовых критериев отнесения товаров и внешнеэкономических операций к группам риска.

Второй раздел “Сведения об области риска”.

В этом разделе содержатся основные описательные данные о сфере применения должностными лицами таможенных органов данного профиля риска, приведены характеристика и индикаторы риска:

1. Характеристика (описание) риска (т.е. совокупность условий его применения).
2. Индикаторы риска (коды и наименования) и их значения – это показатели, при совпадении которых в рабочей ситуации действует данный профиль риска. В качестве индикаторов могут выступать следующие показатели:
   – код товара в соответствии с ТН ВЭД ТС;
   – вес нетто товара в килограммах;
   – количество в основных и дополнительных единицах измерения;
   – статистическая стоимость за единицу товара;
   – страна происхождения;
   – таможенная процедура;
   – внешнеторговая сделка;
   – таможенные органы;
   – банковские реквизиты участников внешнеэкономической деятельности;
   – номер и дата внешнеторгового контракта;
3. Исключения из действия профиля риска. К исключениям относятся товары с особыми характеристиками, виды транспортных средств, субъекты внешнеэкономической деятельности, таможенные органы, таможенные процедуры, в отношении которых данный профиль риска не применяется.

Третий раздел “Прямые меры по минимизации” определяет формы таможенного контроля, применяемые к товарам и внешнеторговым операциям, если все условия соответствуют данному профилю риска. В этом разделе указываются код и расшифровка кода прямых мер по минимизации, классифицируемых на шесть видов:

1. Формы таможенного контроля.
2. Использование средств идентификации товаров и транспортных средств.
3. Использование средств идентификации транспортных (перевозочных) документов, а также имеющихся у перевозчика коммерческих документов на товары – в таможенных целях.
4. Применение мер по обеспечению соблюдения законодательства при процедуре таможенного транзита.
5. Сбор информации о лицах, осуществляющих деятельность, связанную с перемещением товаров через таможенную границу, либо о лицах, осуществляющих деятельность в области таможенного дела.
6. Иные меры по минимизации рисков.

К формам таможенного контроля, применяемым в качестве прямых мер по минимизации рисков, относятся:

• проверка документов и сведений;
• устный опрос;
• получение пояснений;
• таможенное наблюдение;
• таможенный осмотр товаров, транспортных средств, физических лиц и багажа;
• таможенный досмотр товаров и транспортных средств;
• личный досмотр;
• проверка наложения на товары специальных марок, наличия на них идентификационных знаков;
• осмотр помещений и территорий;
• таможенная ревизия в общей и специальной формах.

Использование средств идентификации товаров и транспортных средств подразумевает:

• наложение таможенных форм и печатей на транспортное средство, контейнер или съемный кузов;
• нанесение цифровой, буквенной или иной маркировки, идентификационных знаков, наложение пломб и печатей на отдельные грузовые места;
• проставление штампов;
• взятие проб и образцов;
• описание товаров и транспортных средств;
• использование чертежей, изготовленных (или составленных должностными лицами таможенных органов) масштабных изображений, фотографий, видеозаписей, иллюстраций;
• другие средства, позволяющие идентифицировать товары, включая пломбы отправителя товаров.

Использование средств идентификации транспортных (перевозочных) документов и иных
коммерческих документов на товары предусматривает:

• проставление на документах печатей и штампов;
• нанесение специальных наклеек и защитных приспособлений;
• помещение документов в грузовые отделения транспортных средств, на которые налагаются таможенные пломбы и печати;
• помещение документов в сейф-пакеты.

К мерам, принимаемым для соблюдения законодательства при таможенном транзите, относятся:

• обеспечение уплаты таможенных платежей путем внесения залога товаров и иного имущества, представления банковской гарантии, внесения денежных средств в кассу или на депозит таможенных органов, а также путем поручительства;
• таможенное сопровождение;
• определение маршрута перевозки товаров.

Сбор информации о лицах, ведущих деятельность, связанную с перемещением товаров через таможенную границу, либо в области таможенного дела, состоит из следующих элементов:

• направление в таможенный орган запроса о наличии получателя товаров;
• получение от налоговых органов, регистрирующих юридических лиц, а также от иных органов сведений о субъектах внешнеэкономической деятельности;
• получение коммерческих документов, документов бухгалтерского учета и отчетности и другой информации, относящейся к внешнеэкономическим операциям с товарами;
• получение от банков и иных кредитных организаций справок, связанных с внешнеэкономической деятельностью и уплатой таможенных платежей, об операциях таможенных брокеров, владельцев СВХ и таможенных складов, таможенных перевозчиков, а также лиц, имеющих право владения, пользования и распоряжения товарами от своего имени.

Иные меры по минимизации рисков включают в себя:

1. Экспертизу товаров, транспортных средств и документов.
2. Принятие структурными подразделениями таможни решения по отдельным видам документального контроля.
3. Требование о предъявлении при декларировании товаров групп риска, для которых правовыми актами ФТС России установлены отдельные места декларирования, а также групп “риска” и “прикрытия”, перечень которых сообщается.
4. Проведение дополнительного таможенного контроля, в том числе до выпуска товаров, должностными лицами ОКТО (ООТО и ТК) РТУ (таможни) при условии их прикомандирования к таможенному органу в месте декларирования товаров.
5. Направление требования о представлении дополнительных документов и сведений, подтверждающих соблюдение запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством Таможенного союза, и иных содержащихся в таможенной декларации сведений о товарах.
6. Выгрузку товаров на СВХ.
7. Принятие решения о выдаче разрешения на таможенный транзит и завершение этой процедуры ОКТТ таможни или РТУ.

Фактически таможенный контроль как самостоятельное действие проявляется только при таможенном досмотре, во всех остальных случаях, как правило, применение мер контроля – это составная часть таможенных операций. Не случайно самые значительные видимые изменения в таможенном контроле СУР провела именно в сфере таможенного досмотра. СУР призвана экономить время, так как с ее использованием досматриваются только товары, которые попадают в группу риска.

ФТС России предусмотрены следующие виды таможенного досмотра (частота и периодичность):

• досмотр всех партий товаров;
• единичный досмотр одной партии товаров;
• досмотр каждой второй, третьей, четвертой, пятой, седьмой партий;
• досмотр не чаще чем каждая десятая партия.

Частота и периодичность досмотра определяются посредством генератора случайных чисел из ограниченного множества значений (математико-статистический метод).

Последний, четвертый, раздел профиля риска – это “Контактная информация”.

В графе “Контактное лицо” указываются наименование структурного подразделения ФТС России, по направлению деятельности которого выявлен риск, фамилия и инициалы уполномоченного должностного лица (как правило, руководителя), а также занимаемая должность и служебный телефон.

В графе “Лицо, подписавшее проект профиля риска” указываются фамилия и инициалы лица, подписавшего проект профиля риска. Как правило, в этом качестве выступает руководитель или заместитель руководителя подразделения ФТС России, по направлению деятельности которого выявлен риск.

К сожалению, в практике таможенных органов применение механизмов минимизации рисков затруднено. Но суть СУР состоит в том, чтобы уравновесить две основные функции таможенных органов РФ: содействие торговле и эффективный таможенный контроль, как показано на рис. 6.

Рис. 6. Поддержание равновесия международного
товарооборота и эффективного таможенного контроля с применением СУР

В связи с этим совершенствование механизмов минимизации рисков при таможенном контроле – одно из важнейших направлений деятельности таможенных органов РФ в настоящее время и в ближайшей перспективе. Создание эффективных механизмов минимизации рисков выступает одной из приоритетных задач для достижения поставленных целей – создания эффективной таможенной службы, соответствующей требованиям ВТО, и выполнения ключевых показателей развития.

Механизмы минимизации рисков при таможенном контроле представляют собой:

• использование различных источников информации для выявления рисков, совокупность применяемых мер по минимизации;
• применение мер по минимизации рисков в соответствии с профилем, а также самостоятельно должностным лицом таможенного органа, если это допустимо;
• использование информационно-технических и программных средств при таможенном контроле, позволяющих реализовать СУР;
• использование системы обратной связи (функции контроля и организация составления отчетности).

Механизмы минимизации рисков предполагают также комбинирование этих и других мероприятий в зависимости от конкретной ситуации, возможностей и ресурсов (трудовых, материальных, информационных, временных).

Механизм минимизации рисков прежде всего применяется к импортным товарам, поскольку экспортные, за редким исключением, пошлинами не облагаются. Широко распространено в практике таможенных органов отнесение товара к группе риска в силу его принадлежности к той или иной товарной группе по ТН ВЭД.

В ряде случаев этот критерий выступает единственным индикатором, в иных случаях применяется вместе с рядом других критериев. В качестве следующей группы можно выделить отсутствие данных о товарных знаках, когда главный индикатор риска – данные графы 31 ДТ. Например, делящиеся радиоактивные материалы являются достаточно обособленной группой риска.

Нельзя не упомянуть большую группу профилей риска, связанных с действиями по уменьшению таможенных платежей, в том числе в связи с недостоверным заявлением таможенной стоимости.

Особую группу составляют случаи заявления недостоверных сведений о количестве товара, весе нетто/брутто, доле веса тары (упаковки) товара в общем весе товарной партии.

Следует учитывать, что помимо конкретных товарных позиций по ТН ВЭД индикаторами могут быть и условные предельные доли по разным видам упаковки (например, вес брутто пластмассовой тары менее 90%, деревянной упаковки – 80%, картонных коробок – менее 96%), сравнение веса брутто товара вместе с максимальной грузоподъемностью транспортного средства.

Отдельно рассматриваются товары, которые могут причинить вред жизни или здоровью граждан при несоблюдении лицом, перемещающим товары, гигиенических требований безопасности и пищевой ценности биологически активных добавок к пище.

Отметим, что такие профили распространяются, как правило, на конкретный перечень товаров, ввозимых из конкретных стран (например, в случаях эпидемии ящура в странах Европейского союза или решений органов фитосанитарного контроля). Побочным элементом этого направления является попадание в категорию риска товаров, ввозимых через страну, – индикатор риска.

Рассмотрим пример.

Допустим, в силу некоторых обстоятельств вводится запрет на ввоз цветочной продукции из Нидерландов (члена Евросоюза): запрет будет касаться не только собственно продукции, произведенной в этой стране, но и продукции иных государств ЕС, для которых Нидерланды являются местом убытия с единой европейской таможенной территории.

В данном случае на участника внешнеэкономической деятельности ложится дополнительная обязанность доказывания страны происхождения, отличной от Нидерландов, притом, что в рамках единого экономического и таможенного пространства ЕС такие документы при внутреннем транзите, как правило, не предоставляются. Страна происхождения почти всегда представляет собой важный индикатор риска.

Отдельным блоком рассматриваются товары с нарушением прав интеллектуальной собственности. Надлежащая охрана прав интеллектуальной собственности и соответствие российского законодательства и практики его применения международным стандартам были одними из условий вступления России в ВТО.

Существует ряд профилей, направленных на выявление нарушений законодательства в этой сфере. Некоторые профили направлены на сочетание конкретного кода товаров, перевозимых только конкретным видом транспортных средств. Продукция, включающая в себя интеллектуальную собственность, если она расфасована и готова к продаже, может быть отнесена к группе риска при отсутствии информации в графе 31 ДТ.

Как риск могут, в частности, квалифицироваться:

• указание в таможенной декларации определенной страны происхождения товаров;
• факт прибытия товаров на таможенную территорию в ночное время;
• необычный маршрут перевозки;
• указание в качестве страны происхождения страны, где такие товары обычно не производятся;
• факт совершения перевозчиком нарушений таможенных правил;
• получатель товаров;
• иные аналогичные показатели.

При оценке рисков и использовании СУР следует принимать во внимание характер рисков, их приоритетность. Так, перемещение товаров перевозчиком, серьезно нарушившим таможенные правила, – существенно более значимый риск, нежели прибытие товаров на таможенную территорию в 3 часа утра. С учетом соотношения рисков определяется их значимость. Чаще всего риски относятся к высокому, среднему или низкому уровню. Вместе с тем возможно использование и более детализированной системы оценки, например по 100-балльной шкале.

Благодаря СУР таможенные органы могут перераспределять свои усилия, направляя их на контроль внешнеторговых операций, несущих существенный риск, и максимально упрощая такие операции для участников внешнеэкономической деятельности, внешнеторговые операции которых такого риска не представляют.

Требуется совершенствование действующих механизмов минимизации рисков, поскольку в них не учитывается вся специфика применения технических и программных средств, действие человеческого фактора, а также материально-техническая оснащенность некоторых таможенных постов, пунктов пропуска и их территориально-географическое положение.

По-прежнему существуют проблемы электронного документооборота, совершенствования материальной базы и финансового обеспечения таможенных органов, недостаточности уровня квалификации должностных лиц.