Российская модель защиты от безработицы

Изначально, в конце 80х гг. прошлого столетия, в России был сделан выбор в пользу социальной модели. Его авторы стремились заложить основы цивилизованной «человечной» системы, способной амортизировать негативные социальные последствия планируемых экономических реформ.

Такой курс отвечал менталитету российских граждан, традициям справедливости и патернализма. Кроме того, этот выбор опирался на сложившуюся в советский период систему институтов, имевшую определенное, хотя во многом формальное, сходство с действовавшей в европейских странах: жесткий трудовой кодекс, обеспечивающий «сверхзащищенность» занятых работников, наличие профсоюзов, охватывающих значительную часть рабочей силы, широкая система законодательно закрепленных социальных гарантий и льгот населению.

Выбранная модель получила отражение в принятом в июле 1991 г. Законе о занятости населения. Закон легализовал безработицу, запретил принуждение к труду в любой форме, определил гарантии государства по реализации конституционных прав граждан на защиту от безработицы и заложил правовые основы для создания государственной системы этой защиты и ее базовых институтов.

В нем предусматривалось сосуществование двух систем материальной поддержки безработных (страховой и социального вспомоществования), которыми охватывались практически все безработные.

Официальное признание наличия безработицы в стране сопровождалось недооценкой ее предполагаемых масштабов и переоценкой возможностей государства по поддержке граждан, столкнувшихся с этой проблемой. Не было также принято во внимание, что построение любой модели защиты от безработицы требует значительных финансовых затрат. Расходы на ее обслуживание в развитых странах, вне зависимости от «щедрости» модели, несопоставимы с Россией ни по совокупным затратам, ни по доле в ВВП.

Так, в европейских странах их доля в ВВП составляет от 3 до 7%. В США эта доля значительно ниже (0,6—0,8% ВВП), но абсолютные затраты не меньше, чем в европейских странах.

Заложенные в системе противоречия, постепенно приняли форму открытого кризиса, который достиг апогея в 1997—1998 гг. Его основными проявлениями стали:

• гигантский разрыв между показателями общей безработицы, определяемой по методологии МОТ, и безработицы, регистрируемой органами государственной службы занятости;
• углубление регионального неравенства в доступе населения к услугам служб занятости как следствие неспособности государства обеспечивать перераспределение средств в пользу регионов с более высокой напряженностью на рынке труда;
• использование административных рычагов для ужесточения условий регистрации безработных с целью искусственного снижения уровня регистрируемой безработицы;
• смещение акцентов в деятельности служб занятости с поддержки безработных на «непрофильные» категории населения (пенсионеров, учащихся, подростков).

Положение усугублялось тем, что в этот период внимание государства было сосредоточено на кризисных явлениях в экономической и финансовой сферах. В социально трудовой сфере на первый план вышли меры по преодолению кризиса неплатежей. Проблема безработицы утратила приоритетность. Это проявилось в понижении статуса Государственной службы занятости с самостоятельного института до структурного подразделения Министерства труда и социального развития РФ и, как следствие, в ослаблении идеологической и координирующей роли федерального центра, фактическом переносе политики содействия занятости с общегосударственного на региональный уровень.

Существовали конкретные механизмы развития кризиса, главный из которых находился в финансовой сфере и был связан с особенностями формирования и перераспределения финансовых ресурсов на политику поддержки безработных. К наиболее существенным из них относятся:

• формирование Фонда занятости почти исключительно за счет страховых взносов работодателей отдельные, особенно кризисные, годы отчисления работодателей на 90% и более формировали Фонд занятости, а такой важный и законодательно определенный источник, как обязательные страховые взносы работников, практически не использовался;
• отсутствие жесткого контроля государства за соблюдением финансовой дисциплины работодателями при формировании средств Фонда.

Реальный уровень отчислений работодателей всегда был примерно на треть ниже законодательно установленного;

• несоответствие принципа формирования Фонда занятости (по месту работы) принципу расходования его средств (по месту жительства). Не учитывался фактор межрегиональной, в том числе маятниковой, миграции, что ставило в невыгодное положение регионы с относительно высоким уровнем безработицы и сравнительно низким уровнем средней заработной платы;
• низкая доля централизованной (перераспределяемой) части Фонда занятости. Рост числа дотационных регионов и соответственно усиление давления на федеральную часть Фонда занятости привели к огромному дефициту ресурсов у федерального центра и отсутствию действенных рычагов проведения единой государственной политики;
• отсутствие единой для всех регионов системы объективных критериев распределения централизованной части Фонда. Это выражалось в спонтанном и необоснованном расходовании федеральных средств, в том числе в дотировании регионов-доноров.

С развитием экономического кризиса в России несовершенство принципов организации работы Фонда занятости привело к резкому сокращению средств на реализацию мер по защите от безработицы. Катализатором здесь послужили нарастание негативных процессов в народном хозяйстве в целом: углубление общего сцада производства и ухудшение финансового положения’ предприятий, широкое распространение практики неплатежей и бартерных отношений, расширение масштабов безработицы, снижение доходов населения, усиление экономической дифференциации регионов.

Кризис финансирования отчетливо выявил неэффективность организации материальной поддержки безработных. По мере роста уровня и увеличения продолжительности безработицы система перестала отвечать своему основному предназначению — обеспечивать социально приемлемый уровень жизни безработных, позволяющий сосредоточиться на активном поиске работы.

Службы занятости стремились по возможности ограничивать регистрацию более квалифицированных категорий безработных, имеющих право на относительно высокие страховые выплаты и четкие установки в отношении подходящей работы, удовлетворение которых требует значительных трудовых затрат со стороны работников служб.

Кризис финансирования политики защиты от безработицы сказался и на развитии активных программ. Ксередине 1990хгг. в России был апробирован и внедрен в практику пакет активных программ, сопоставимый с соответствующими пакетами развитых стран. К числу основных программ относились: создание и сохранение рабочих мест; профессиональное обучение; профессиональная ориентация; общественные работы; специальные целевые программы, ориентированные на специфические категории безработных.

В условиях увеличения структурных диспропорций на рынке труда востребованность активных программ значительно превышала возможности служб занятости, которые были вынуждены вводить дополнительные «фильтры», ограничивающие доступ безработных к этим программам, прежде всего, к переподготовке. Во многих регионах в нарушение законодательства на переподготовку направлялись только безработные, предоставившие гарантии последующего трудоустройства от конкретного работодателя. В результате при формальном росте результативности программы до почти стопроцентного уровня реальные возможности безработных получить переподготовку были существенно ограничены.

Отсутствие четко выраженных и прозрачных критериев регионального распределения средств на активные программы способствовало усилению неравенства доступа регионов к финансовым ресурсам и его зависимости от взаимоотношений с федеральной властью, а также от выполнения контрольных показателей регистрируемой безработицы.

В настоящее время в России сохраняется эклектическая система с преобладанием административных рычагов регулирования, что обусловливает ее слабую управляемость, ориентацию на формальные показатели в ущерб действительным потребностям безработных, низкую адаптивность к изменениям экономических реалий. Формальные гарантии в области защиты от безработицы, зафиксированные в Законе о занятости, в целом соответствуют европейской социальной модели. В то же время не получили развития экономические механизмы их обеспечения, прежде всего механизм страхования. С точки зрения идеологии и предпринимаемых государством действий проводимая политика — это набор хаотических мер, заимствованных отчасти из либеральных систем, отчасти — из неразвитых систем стран третьего мира, отчасти — из уравнительно патерналистской системы советского периода.