Понятие, предназначение и принципы экспертизы нормативных правовых актов

В широком смысле экспертиза означает процесс исследования осуществляемый специалистами (экспертами) в той или иной области науки, техники, искусства и других сферах. Термин экспертиза происходит от латинского – expertus, что означает – опытный.

В современной науке нет единого подхода к пониманию юридической экспертизы. Значительно чаще исследователи говорят о юридической экспертизе проектов законов (нормативных правовых актов).78

Одни исследователи под экспертизой понимают «проведение определенных исследований по какой-либо теме». Другие рассматривают экспертизу «как изучение предмета специалистом с целью составления документа в форме заключения».

Институт проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов постепенно внедряется в российской правовой системе. Однако, основное внимание, при этом, уделяется экспертной оценке проектов нормативных правовых актов. Вместе с тем, проведение экспертизы возможно и относительно действующего законодательства (законов и подзаконных нормативных правовых актов).

Изучение, рассмотрение и анализ нормативного правового акта специалистами различных областей и отраслей знаний составляет содержание его экспертизы. Результатом такой работы специалистов-экспертов является письменное заключение экспертизы, содержащее выводы и рекомендации, которые касаются всех аспектов регулируемых отношений, проблематики законопроекта (либо действующего нормативного правового акта).

Целью экспертизы и ее конечного продукта – заключения – является как глубокое исследование предмета правового регулирования в целом, так и каждой отдельно взятой нормы.

В современной юридической науке нет единого подхода не только к пониманию и содержанию экспертизы законодательства, но и её классификации. Относительно классификации видов экспертизы исследователи демонстрируют различные подходы.

Так, Д.В. Чухвиев классифицирует проведения экспертизы по целям и называет такие её виды:

• юридическая экспертиза;
• правовая экспертиза;
• техническая экспертиза;
• лингвистическая экспертиза.

По мнению автора, юридическая экспертиза должна проводиться с целью установления соответствия рассматриваемого проекта нормативного правового акта нормативным актам более высокой юридической силы.

Юридическая экспертиза позволяет установить правомерность норм права, включенных в нормативный правовой акт, определить наличие (или отсутствие) в них противоречий с Конституцией и иными законами и подзаконными нормативными правовыми актами. Позволяет также определить место нормативного правового акта в системе законодательства.

Таким образом, юридическая экспертиза нормативных правовых актов обеспечивает единство правового пространства, непротиворечивость и системность законодательства.

Правовая экспертиза (наиболее сложная, по мнению Д.В. Чухвиева) ориентирована на установление соответствия норм права, включенных в нормативный правовой акт, общественным потребностям, целям. Проведение правовой экспертизы предполагает моделирование и анализ последствий, которые наступят в результате реализации нормативных предписаний принимаемого нормативного правового акта.

В результате правовой экспертизы определяется экономическая, политическая, социальная целесообразность принятия нормативного правового акта, а также его финансовая обеспеченность.

Целью технической экспертизы является определение технического совершенства нормативных правовых актов. Таким образом, в процессе технической экспертизы оценивается степень соблюдения основополагающих начал законодательной техники.

Лингвистическая экспертиза представляет собой установление значения текста нормативного правового акта, определение истинного содержания смысла и содержания норм права и нормативных предписаний. Следует отметить, что Д.В. Чухвиев не считает выше перечисленный перечень видов экспертиз исчерпывающим.

Несколько иной подход к классификации видов экспертиз демонстрирует профессор Т.В. Кашанина, которая выделяет такие виды экспертиз:

• юридическая экспертиза;
• политологическая экспертиза;
• логическая экспертиза;
• лингвистическая экспертиза.

По мнению автора, целью юридической экспертизы является анализ соблюдения правил юридической техники, отражающих содержание нормативного правового акта, его структуры, логики построения, языка изложения норм права.

Политологическая экспертиза проводится с целью анализа нормативного правового акта на предмет выявления возможных негативных последствий.

Логическая экспертиза направлена на выявление возможных нарушений логических правил юридической техники.

Лингвистическая экспертиза имеет целью выявление в проекте возможных несоответствий правилам русского языка.

Другие исследователи выделяют только два вида экспертиз:

• юридическая (правовая) экспертиза;
• профильная (специализированная) экспертиза.

При этом, в содержание юридической (правовой) экспертизы авторы вкладывают такие направления, как:

• оценка соответствия правовым принципам;
• оценка содержания правовых категорий;
• оценка соотношения проектируемых правовых решений с другими актами;
• оценка системности проекта нормативного правового акта (соответствие системе законодательства);
• оценка обоснованности выбора формы нормативного правового акта;
• оценка соответствия нормативного правового акта современным достижениям науки и техники.

Исходя из того, что в проведении экспертной оценки нормативного правового акта должны принимать участие соответствующие специалисты (юристы, филологи, политологи, экономисты, социологи и др.), важно не классифицировать виды экспертиз, а акцентировать внимание на содержании работы экспертов.

Анализ изложенных выше точек зрения позволяет в обобщенном виде выделить наиболее важные аспекты экспертной оценки нормативного правового акта:

• компетенция правотворческого органа;
• содержание закона (нормативного правового акта);
• анализ и моделирование результатов реализации норм;
• соответствие рассматриваемого проекта нормативного правового акта нормативным актам более высокой юридической силы;
• юридическое оформление;
• соответствие законодательным правилам и стандартам;
• языковое и технологическое (применительно к законодательной технологии) оформление.

Официальное заключение экспертизы является юридически обязательным документом. Такое требование в первую очередь определяется полномочиями субъекта, осуществляющего экспертизу, – государственного органа (его подразделения), непосредственно готовящего или утверждающего заключение.

Различаются экспертизы по нескольким признакам, которые в основном установлены федеральным законодательством.

В зависимости от субъекта, экспертизы делятся на государственную, общественную и независимую (официальную и неофициальную). Экспертиза, проводимая государственным органом, является государственной экспертизой.

Экспертиза, осуществляемая общественной организацией (объединением), считается общественной экспертизой. Независимая экспертиза может проводиться как государственными, так и общественными организациями.

Причем, как правило, все три перечисленные экспертизы назначаются параллельно.

Преимуществом такой практики является более объективное, всестороннее и глубокое исследование законопроекта.

В качестве независимых экспертов могут привлекаться ученые и специалисты, не заинтересованные в результатах экспертизы, это дает дополнительную возможность выявить какие-либо проблемы или упущения в проекте закона.

Помимо юридической экспертизы и её разновидностей, возможно проведение различных специализированных экспертиз. Виды специализированных экспертиз законопроектов установлены во множестве различных федеральных законов. В указанных законах (часть из них будет названа ниже) определены такие виды экспертизы проектов законов, иных нормативных правовых актов и документов:

• финансовая экспертиза;
• экологическая экспертиза;
• экономико-правовая экспертиза;
• экспертиза внешнеэкономических сделок;
• экспертизы инвестиционных проектов;
• этнологическая экспертиза;
• экспертиза труда;
• экспертиза в области географических объектов и обеспечения единства измерений;
• экспертиза по вопросам культуры и религии;
• экспертиза по вопросам, касающимся деятельности судов и статусе судей;
• экспертиза в области рекламы;
• экспертиза по социальным вопросам и здравоохранению;
• экспертиза в области внешнеэкономических связей;
• экспертиза проектов международных договоров;

Кроме перечисленных выше видов экспертиз, проводимых по законопроектам, Регламентом Государственной Думы также установлено правило, согласно которому Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета осуществляет правовую экспертизу (ст. 112), постатейную правовую и лингвистическую экспертизы законопроектов и подготавливает заключение (п. 6 ст. 121).

По решению ответственного комитета, законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы (п. 1 ст. 112).

Ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение Государственной Думы заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект (п. 1 ст. 122).

Экспертиза проектов законов – неотъемлемая и обязательная часть законотворческой деятельности. Требования о проведении той или иной специализированной (комплексной) экспертизы и наличие соответствующего заключения по ее результатам, установлены на федеральном уровне и содержатся не только в целом ряде федеральных законов, но и в Конституции Российской Федерации.

В ст. 104 (ч. 3) Конституции перечислены законопроекты, которые могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Учитывая, что основная масса проектов законов предусматривает расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, соответственно финансовая экспертиза возглавляет список экспертиз, без которых законопроект не может быть внесен или принят Государственной Думой.

Не менее важной по значимости и последствиям является государственная экологическая экспертиза законопроектов. Обязательность ее проведения зафиксирована в Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. №174-ФЗ «Об экологической экспертизе», а так же в значительном количестве федеральных законов, касающихся природопользования, агропромышленного комплекса, естественных монополий, континентального шельфа, исключительной экономической зоны и т. д.

Следует заметить, что законопроекты, регулирующие хозяйственную и иную деятельность, кроме прочих видов экспертиз, практически все должны пройти обе указанные выше экспертизы.

Это объясняется тем, что такая деятельность, как правило, связана с активным воздействием на окружающую природную среду, которое должно быть максимально безопасным. А это, в свою очередь, предполагает дополнительные финансовые затраты.

Основополагающие начало (принципам) проведения экспертизы:

1. Принцип законности.
2. Принцип профессионализма и научности.
3. Принцип независимости экспертов.
4. Принцип самостоятельности экспертов в принятии решений.
5. Принцип обоснованности заключения.
6. Принцип ответственности эксперта за результаты анализа (заключения) нормативного правового акта.