Особенности договорного взаимодействия корпоративных организаций и государственных структур

Развитие рыночных отношений в Российской Федерации требует постоянного совершенствования правовой основы функционирования хозяйствующих субъектов, детализации форм их связей между собой и с государством, что представляет определенные сложности в силу отличий участников гражданского оборота друг от друга по целям деятельности, формам собственности, иерархии органов управления.

Особого внимания в этой связи заслуживает взаимодействие и сотрудничество организаций частноправовой направленности, выражающих личные интересы их участников, с организациями публично-правовой направленности, выражающими преимущественно интересы государства и муниципальных образований.

Это предполагает взаимный учет интересов субъектов права, согласование целей их деятельности,поиск юридических путей реализации, взятых на себя обязательств и их исполнение с гарантированным достижением конечного положительного результата, что собственно и включают в себя понятия «взаимодействие и сотрудничество».

Необходимость привлечения частных партнеров к совместной с публично-правовыми образованиями деятельности в сфере экономики и социальной жизни не в последнюю очередь связана с событиями 1991–1995 гг., когда в России ликвидировались государственные предприятия, происходило разгосударствление экономики, разрушение монополии многих государственных структур с передачей их функций частным организациям, разрушение прежних моральных и культурных ценностей и переориентация их на западные образцы.

В результате государство потеряло способность эффективно воздействовать на идущие в стране процессы, не привлекая к этому частных партнеров. Сделать это, однако, оказалось непросто, так как сложившаяся правовая система в весьма слабой степени регулировала вопросы взаимодействия публичных и частных организаций в тех случаях, когда их интересы совпадали (например, в экономике – строительство дорог, мостов, трубопроводов, объектов оборонного комплекса и др.; в социальной жизни – борьба с преступностью, патриотическое воспитание молодежи, сохранение культурного наследия народов России и др.).

Отсюда потребовалось расширение сфер воздействия норм частного права на отношения, которые ранее ими не регулировались, наполнение новым содержанием такого основополагающего принципа гражданского права, как свобода договора.

Следствием этого явилось появление в Гражданском кодексе статьи 2, в которой указывалось, что участниками регулируемых гражданским законодательством отношений могут быть не только граждане и юридические лица, но и публично-правовые образования в лице Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Далее последовало принятие ряда законов, детализирующих это общее правило, и в частности Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»; Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»; Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и др.

Одним из положительных примеров решения вопроса в данной сфере общественных отношений является принятие Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который создал правовые основания для привлечения частных инвестиций в сектор экономики Российской Федерации, призванный обеспечивать потребителей качественными товарами, работами, услугами, что является одной из задач органов государственной власти и местного самоуправления.

Указанный закон позволил публичным партнерам (различным публично-правовым образованиям и органам исполнительной власти) выстраивать свои отношениями с частными партнерами (российскими юридическими лицами) на основе гражданско-правовых договоров в соответствии с целями, заявленными в законе.

Следует отметить, что рассматриваемый закон, тем не менее, не внес ясности в вопрос о применении к регулируемым им отношениям договорных конструкций и институтов, разработанных цивилистической наукой.

Это дало основание ряду ученых говорить о них как об административных договорах в сфере регулирования отношений экономического оборота, которые имеют соответствующую юридическую природу и особенности, присущие публичному праву.

Однако, несмотря на наличие в договорах между частными лицами и публично-правовыми образованиями, определяющих их взаимодействие и сотрудничество элементов административного характера, по своей юридической природе они все же остаются гражданско-правовыми, на что указывает автономия воли, проявляемая при заключении таких договоров, их содержание, состоящее в объединении имущества и координации усилий для достижения конкретной коммерческой или некоммерческой цели, распределение результатов совместной деятельности между ее участниками.

Гражданско-правовая сущность заключаемых договоров сохраняется и в тех случаях, когда между частными и публичными партнерами на основе равенства сторон возникают отношения, регулируемые не только нормами гражданского, но и нормами административного, финансового, налогового и других отраслей права.

С учетом сказанного отношения, сориентированные на решение как частных, так и общегосударственных задач, реализуются субъектами взаимодействия и сотрудничества в рамках трех основных форм: частноправовой, публично-правовой и смешанной, отличающихся одна от другой отраслевой принадлежностью норм, допускающих применение договорных конструкций на основе автономии воли сторон. Материализация этих форм, в зависимости от юридических фактов и их составов, имеет свои особенности.

Так, частноправовая форма в основном реализуется в договорных обязательствах, и ей характерны следующие черты.

Во-первых, при объединении усилий частных коммерческих и некоммерческих организаций используется договор простого товарищества (о совместной деятельности), предусмотренный ст. 1041 ГК РФ. В таких соглашениях стороны обычно не ссылаются на положения Гражданского кодекса, хотя и имеют их в виду.

В рамках таких договоров образуются концерны. Соответствующие черты присущи и договору о взаимодействии и сотрудничестве, заключаемому как между публичными и частными субъектами, так и между публичными субъектами разной ведомственной и отраслевой принадлежности, непосредственно неподчиняющимися друг другу (напр., организациями таможенной и налоговой службы).

Во-вторых, обязательства в рамках взаимодействия и сотрудничества носят многосторонний характер, позволяющий участвовать в них двум и более лицам, имеющим общую цель и совпадающие интересы, что в итоге их и объединяет. Поэтому соответствующие обязательства не связаны обычным двусторонним характером взаимосвязей, присущих большинству гражданско-правовых отношений, где каждая из сторон преследует свои внутренние, как правило, противоположные по своему значению интересы и цели, являясь при этом и кредитором, и должником.

В-четвертых, совместная деятельность участников взаимодействия и сотрудничества осуществляется без создания юридического лица, что позволяет отграничить их от отношений, оформляемых при помощи учредительных договоров, направленных на создание различных организационно-правовых форм хозяйствующих субъектов.

Публично-правовая форма взаимодействия и сотрудничества организуется посредством издания административно-правовых указаний и предписаний публичных органов либо ведомств (приказов, распоряжений и писем, инструкций, утверждаемых положений).

Данная форма, в основном, сориентирована на публично-правовые (координационные) модели структурирования взаимодействия и сотрудничества государственных ведомств, органов, учреждений, государственных корпораций.

Такие модели, как правило, реализуются в форме проведения координационных совещаний (заседаний) с приглашением заинтересованных лиц, на которых рассматриваются конкретные вопросы согласования деятельности компетентных органов и их взаимодействия в той или иной сфере. Они традиционно используются в усилении административных связей и выстраивании отношений между публично-правовыми образованиями, ведомственными службами, органами исполнительной власти и т.п., позволяющими оперативно доводить конкретные задачи до непосредственных исполнителей.

Как правило, заинтересованным органом разрабатываются и утверждаются соответствующие мероприятия, обязательные для исполнения нижестоящими инстанциями. Отсутствие свободы волеизъявления в рассматриваемой ситуации лишает возникающие отношения гражданско-правовой характеристики.

Публично-правовые формы взаимодействия и сотрудничества, хотя и сказываются положительным образом на организации взаимодействия между властными структурами, однако не всегда ведут к достижению того результата, на который они рассчитаны.

В этой связи обращение публичных образований лишь к традиционным публично-правовым формам взаимодействия и сотрудничества не всегда приводит к эффективным результатам, и даже наоборот, может вести к пассивности, а иногда и к фиктивности выстраиваемых взаимоотношений между сторонами, вовсе не ведущих их к достижению единой цели.

Несмотря на это, публично-правовые формы в определенных случаях должны иметь приоритетное значение перед договорами в тех случаях, когда нельзя применить частную составляющую, основанную на равноправии сторон, свободе договора и выборе варианта своего поведения. Например, при реализации мер, связанных с охраной общественного порядка, при контртеррористических операциях, других подобных случаях.

Смешанная форма взаимодействия и сотрудничества организаций складывается из сочетания частноправовых (по горизонтали) и публично-правовых (по вертикали) связей, где первые основываются на свободной воле равноправных субъектов, а вторые – на основе предписаний органов власти и управления. При материализации этих связей в заключаемом договоре преобладающей может выступать как частноправовая, так и публично-правовая форма.

В рамках этой формы взаимодействие сторон осуществляется на равноправной основе, в процессе реализации проектов консолидируются ресурсы и вклады сторон, финансовые риски и затраты, а также достигнутые результаты распределяются между сторонами в заранее определённых пропорциях.

Публично-правовая составляющая преобладает во взаимоотношениях между органами власти и управления, государственными учреждениями. Обычно в данном случае заключению договора о взаимодействии и сотрудничестве предшествует издание ведомственного приказа (распоряжения), определяющего пределы такого взаимодействия и сотрудничества, который принимается по результатам проводимых координационных совещаний с участием частных структур. На подобных совещаниях ведется протокол с записями выступлений участников и принятых по ним решений.

Детальная проработка условий договора происходит с учетом специальных задач и функций соответствующих органов, предписанных им законами и ведомственными положениями, приказами, инструкциями. Такой же подход демонстрируется и при привлечении в необходимых случаях к реализации государственных задач частных структур.

В рамках этой формы могут образовываться (выбираться или назначаться специальным правовым актом) координирующие органы с предоставлением им соответствующих властных полномочий, которые и будут принимать окончательные решения.

Развитие смешанной формы взаимодействия и сотрудничества требует их подробного правового регулирования, особенно в тех случаев, когда законодатель разрешает это, но не определяет достаточно четко критериев, направлений и форм взаимодействия, а также не обеспечивает должный порядок охраны частных интересов, что, например, наблюдается при проведении конкурсов с последующим заключением договоров с победившими на них лицами.

Здесь сильная сторона (публично-правовые образования, наделенные властными полномочиями), может либо неправильно выбрать способы взаимодействия, применяя при этом административно-властную составляющую, либо злоупотреблять правом, где сильный, используя свободу договора, может вытеснять слабого, используя свое превосходство, утверждаясь в качестве монополиста. А при монополизме, как известно, происходит полное отрицание свободы договора, если даже формально такой договор и существует, реально он таковым не является.

При регламентации смешанной формы взаимодействия и сотрудничества таких перекосов быть не должно.

Законодателю необходимо тщательно разработать и определить именно меры гражданско-правового взаимодействия и сотрудничества для того, чтобы исключить любой соблазн использования противоправных возможностей в рыночном поле экономики и тем самым обеспечить надлежащее функционирование механизмов защиты частного права.

Смешанная форма практически не использовалась, поскольку в действующем законодательстве о возможности использования договорных обязательств, применяемых при таком взаимодействии и сотрудничестве, не упоминалось.

В настоящее время смешанная форма взаимодействия и сотрудничества на основе заключаемых гражданско-правовых договоров реализуется, однако все еще в незначительных количествах, что объясняется недостаточной юридической проработкой данных аспектов на законодательном и ведомственном уровнях.

Рассмотрение форм взаимодействия и сотрудничества между частными лицами и публично-правовыми образованиями, а также между публично-правовыми образованиями, позволяют сделать вывод, что участники такой совместной деятельности заключают договор, содержание которого подпадает под регулирующее воздействие отношений, вытекающих из договора простого товарищества (гл. 55 ГК РФ «Простое товарищество»), традиционно-отождествляемого с отношениями, вытекающими из договора о совместной деятельности (п. 1 ст. 1041 ГК РФ).

Отсюда, договор о взаимодействии и сотрудничестве представляет собой добровольное объединение его участников без образования юридического лица, взаимно обязывающий их к определенным действиям, ведущим к достижению единой цели, непосредственно связанной с соответствующей профессиональной деятельностью.

Необходимо заметить, что при заключении и реализации рассматриваемых договоров субъекты взаимодействия и сотрудничества не руководствуются нормами гл. 55 ГК РФ, что объясняется отсутствием надлежащего правового оформления соответствующих отношений в специальном законодательстве и подзаконных актах, которыми руководствуются стороны.

Зачастую они оформляют взятые на себя обязательств, носящие характер простого товарищества, с помощью других договоров, упоминаемых в ведомственных нормативных правовых актах, но которые к простому товариществу не имеют никакого отношения. Это может привести к недействительности совершаемой сделки с вытекающими для сторон отрицательными последствиями (ст. 170 ГК РФ).

Особенно это наблюдается при заключении договоров о взаимодействии и сотрудничестве между организациями публично-правовой направленности, где могут преследоваться не коммерческие (организационно-имущественные), а только организационные цели, базирующиеся на доверительных отношениях органов исполнительной власти, вследствие чего эти отношения приобретают организационно-фидуциарный характер.

На основе рассмотрения используемых форм взаимодействия и сотрудничества частных и публичных партнеров напрашивается вывод, что эффективное воздействие институтов публичного или частного права на возникающие при этом гражданско-правовые по своей сути общественные отношения может быть достигнуто только при том условии, что указанные формы будут надлежащим образом урегулированы с учетом обеспечения в используемых договорных конструкциях как частных, так и публичных интересов, что позволит реализовать потенциал участников взаимодействия и сотрудничества в максимально возможной степени в решении стоящих перед обществом и государством задач.