Механизмы взаимодействия федеральной и региональной гражданских служб

Начиная с 1993 г. в России проводится административная реформа. В связи с этим Федеральное Собрание приняло ряд законов, достраивающих и нормализующих властную вертикаль.

В частности, им был принят Указ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Но под «системой» здесь также понимается деление государственной службы на три вида, а об органах управления гражданской службой и всей государственной службой ничего не сказано.

Предполагается, что на основе этого указа должно быть покончено с раздробленностью и несобранностью федерального уровня управления. Это первая с советских времен административная реформа.  Она предусматривает некоторое сокращение аппарата, но не это в ней главное.

Ее целью является новая структура выстраивания функций и механизмов федерального государственного управления.

В прошлом властные отношения на федеральном уровне позволяли создавать «теневое правительство», в качестве которого выступал чиновничий аппарат. Обычно министерство подготавливало проект решения.

Потом этот проект «закидывали» вице-премьеру (их было пять, а иногда и шесть). Вице-премьер пересылал его в аппарат правительства. В результате министр не нес ответственности за свое решение, ссылаясь на аппарат правительства.

Согласно данному указу основными органами исполнительной власти на федеральном уровне будут министерства, осуществляющие функции по принятию подзаконных нормативных правовых актов. Им подчинены службы и агентства.

В каждом министерстве службы осуществляют функции по контролю и надзору, а агентства — оказанию государственных услуг в данной сфере деятельности. Эта тройственная схема органов исполнительной власти, судя по всему, действительно сможет избежать тех недостатков и ошибок, которые были свойственны им до настоящего времени.

И главное, она нацелена на необходимое оживление гражданской службы, придания ей действенности за счет наделения властными полномочиями.

Очевидно, что и в субъектах Федерации будут приняты аналогичные правовые нормы по реформированию государственного аппарата.

Уже говорилось о том, что в июле 2004 г. был принят Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который реально решил множество вопросов аппаратной деятельности. Но он очень неконкретно говорит об органе (или органах) по управлению государственной гражданской службой.

Опять-таки, для реализации этого закона необходимо принятие еще 28 подзаконных актов, над которыми в последнее время идет работа в Администрации Президента РФ и в аппарате Правительства. В настоящее время большая из них часть уже принята.

В результате предусматривается комплекс мер по усилению открытости государственных органов, доступности для общества информации о функционировании гражданской службы, более активного использования Интернет-технологий, информационных ресурсов. Но главного — а именно реального конструирования органов управления гражданской службой — в этих документах нет.

В анализируемом федеральном законе уже сделана попытка дать рамочную идею об этих органах. Так, в п. 5 ст. 19, посвященном урегулированию конфликта интересов на гражданской службе, сказано о «федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой». Эта идея повторяется во многих других статьях.

Однако данное положение пока никак не подкрепляется правовыми нормами. Во-первых, при каких федеральных и региональных структурах следует создать эти органы — при Правительстве или при Президенте? И, во-вторых, как будут взаимодействовать федеральная и региональные государственные службы? Какие механизмы смогут регулировать эти взаимодействия?

Обычно органы по управлению государственной гражданской службой создаются при главах исполнительной власти.

Что касается механизмов взаимодействия федеральной и региональных государственных (гражданских) служб, то в значительной мере они были решены в тех предложениях, которые были внесены Президентом РФ в федеральные законы в конце 2004 г.

Формирование высшей исполнительной власти в регионах теперь построен по принципам, практически идентичным принципам образования правительства РФ. Данный порядок образования исполнительной власти базируется на общих положениях Конституции России.

И в целом, взаимодействие федеральных и региональных органов должны будут осуществляться на принципах двойного подчинения: первые руководители исполнительных органов субъектов Федерации теперь напрямую подчиняются федеральному президенту, а также подотчетны региональным законодательным органам.

В свою очередь, региональные отраслевые органы непосредственно подчинены главам региональных исполнительных органов, а также теперь федеральным отраслевым министерствам, службам и агентствам. Согласно этим механизмам следует также законодательно руководство предполагаемых региональных гражданских служб соподчинить руководству предполагаемой федеральной гражданской службы.

Для построения такой вертикали, помимо указанного соподчинения, вероятно, следует ввести в федеральных и региональных органах исполнительной власти должности руководителей органов исполнительной власти по вопросам гражданской службы с подчиненными им структурными подразделениями.

Вероятно, аналогичные органы по управлению гражданской службой следует создать и при полномочных представителях президента в семи федеральных округах для координации деятельности соподчиненных региональных гражданских служб.

При этом рассмотренный выше принцип двойного подчинения целесообразно адаптировать и к деятельности непосредственно государственных органов (министерств и ведомств), для чего в каждом из них учредить должности руководителей аппаратов.

Уже говорилось, что в настоящее время лишь некоторые государственные органы перешли на данный принцип двойного подчинения, который на практике проявляет себя как оптимальный для усиления надежности и устойчивости гражданской службы.

Дальше, весьма напряженный труд гражданских служащих в прошлом оплачивался достаточно скудно, а сейчас все еще вознаграждается очень недостаточно (табл. 4).

В результате все, что происходило на государственной службе в последнее десятилетие XX и начала XXI вв., есть следствие именно данного фактора: депрофессионализация государственной службы; замена мужского контингента на женский; усиление бюрократизма и формализма; рост коррупции и взяточничества; нарастающая смычка государственных чиновников с криминалитетом (мафия).

Стремление государства сэкономить на заработной плате государственных служащих оборачивается колоссальными потерями.

В среднесрочной перспективе (3—5 лет) она должна повыситься не менее чем в 5 раз и быть достойным вознаграждением за очень сложный и ответственный труд государственных служащих.

Очень нужна подготовка, переподготовка и повышение квалификации муниципальных служащих. Видимо, в федеральном государственном органе по управлению государственной службой следует создать специальную структуру (департамент, управление), которая бы взяла на себя данную функцию.

Провести дифференциацию учебных заведений, в которых бы занимались муниципальные служащие, работающие в селах; городах краевого, областного, республиканского и окружного подчинения; а также в городах — субъектах Федерации.

Наконец, об институте публичной службы, которая должна объединить все виды социальной службы: государственную службу с ее тремя видами (гражданской, военной, правоохранительной), муниципальную службу, а также предполагаемые службы — законодательную (представительную) и гуманитарную, объединяющую другие виды интеллигенции (учителей, врачей, научных работников и др.)- Только такое объединение сможет создать надежный аппарат государственно-социального управления в российском обществе.

Государственная гражданская служба на деле оказывается обслуживающей структурой. Она сосредоточена обычно на выполнении двуединой цели: с одной стороны — обеспечивает политическим руководителям (представителям нанимателя) аппаратные услуги относительно информационных, организационных, технологических, документационных, финансово-экономических, хозяйственных и др. государственных функций; с другой — оказывает разнообразные услуги населению (справки, выписки, регистрации, лицензирование, сертификация, идентификация, маркирование и пр.).

Наряду с положительными моментами в рассматриваемом федеральном законе, к сожалению, есть и определенные недостатки. Их достаточно много, но главным среди них является вопрос о процедурах зачисления гражданина на гражданскую службу. Для этого в законе используются две вроде бы идентичных процедуры — акт о назначении и служебный контракт. Что они собою представляют?