Методы и модели управления гражданской службой

Для эффективной деятельности в системе государственных отношений чрезвычайно важны используемые для этого методы и модели управления. Что они собой представляют?

Методом обычно называют систему регулятивных принципов духовной или материальной деятельности человека. Он определяет пути и способы достижения цели, подхода к познанию и преобразованию действительности.

Методы тесно связаны с деятельностью человека, вытекают из нее и вместе с тем служат средством ее построения и регулирования.

Науку о методах, как правило, называют методологией. С формальной точки зрения методология не связана с сущностью знания о реальном мире. Она имеет дело лишь с операциями, при помощи которых конструируется это знание.

Поэтому данным термином принято обозначать совокупность исследовательских процедур и эффективной техники, включая приемы сбора и обработки данных. В ней реализуется поисковая (эвристическая) функция предметной области исследования.

Соответственно двум основным сферам человеческой деятельности (духовной и материальной) все методы также можно разделить на две основные группы — на духовные и материальные.

При этом нужно отметить, что понятие «методология» исторически закрепилось за духовными методами, а науку о материальных методах до последнего времени обычно называли «технологией». Но в настоящее время понятие «технология» стало использоваться для обозначения методов как материальной, так и духовной деятельности.

Методы духовной деятельности, в свою очередь, также делят на две группы — на методы обыденного и эмпирического мышления, а также теоретические методы.

Каждая из этих групп методов имеет специфику и может применяться лишь на соответствующем уровне познания. Обыденные и эмпирические методы неприемлемы в сфере теории, а теоретические методы бессильны в области так называемого «здравого человеческого рассудка».

Специфика науки в значительной мере связана со спецификой того метода, который берется в качестве базового, основополагающего. Для управленческих наук, в том числе и теории гражданской службы, в качестве такового обычно выступает деятельностный метод.

Что он собой представляет? Деятельностный метод обычно нацелен на то, чтобы сформулировать и проанализировать по преимуществу исходные (базовые) проблемы данного вида управления, опираясь при этом опять-таки не на все богатство и многообразие познавательных методов, а главным образом на те, которые связаны с деятельностью (системным, функционально-структурным, единством исторического и логического, восхождением от абстрактного к конкретному и обратно и т.д.).

Следовательно, деятельностный метод в управлении является обобщенной и систематизированной совокупностью знаний об исходных принципах упорядочения связей и взаимодействий в обществе и окружающем его мире.

В нем управление рассматривается, во-первых, как необходимый элемент всякой деятельности, а во-вторых, как особая деятельность специализированных органов человека и механизмов ЭВМ.

Определяющее значение при формировании социального управления имеют социальная информация и социальная организация.

Интересно
Диалектическая взаимосвязь информации и организации зачастую ускользает от внимания исследователей. Однако информация и организация как необходимые факторы коммуникативной деятельности существуют лишь в органическом единстве, обусловливая друг друга. Понять и достаточно убедительно доказать это можно лишь на основе деятельностного метода.

Какова роль информации и организации в управлении деятельностью человека и ЭВМ? На основе «входящей» информации вырабатываются «выходящие» управленческие программы (команды), которые затем используются для преобразования организации. Поэтому в коммуникативных видах деятельности управление зависит в основном от количества и качества информации как на «входе», так и на «выходе».

Чтобы принять эффективное решение, человек и ЭВМ должны располагать репрезентативной информацией. Однако управление не ограничивается лишь выработкой программы (команды) по преобразованию организации. Оно с необходимостью включает в себя еще и сам процесс преобразования организации.

Стало быть, упорядочение, составляющее сущность управления, нельзя сводить только к преобразованиям информации и трактовать как функцию одной лишь информации. В упорядочении в равной мере участвует и организация.

Каковы административные модели управления гражданской службой?

Среди множества разновидностей государственного управления особое место по своей роли и значимости занимают субординация, реординация и координация. Они имеют всеобщий характер и являются свойствами таких носителей социального управления, как социальный субъект и социальный объект, а также социальный род и социальный индивид.

Субординация, реординация и координация выступают базовыми взаимно обусловливающими и взаимно дополняющими моделями управления гражданской службой.

Причем если взаимодействие субъектов и объектов регулируется принципами как субординационного, так и координационного управления, то все виды родоиндивидуального взаимодействия регулируются принципами координационного управления.

Субординацией (лат. subordinatio — соподчинение) называется такая модель гражданской службы, при которой осуществляется вертикальное упорядочение, а один из элементов государственного органа или один из взаимодействующих органов играет роль ведущего, определяющего начала в деятельности всех остальных.

Вместо сорасположения здесь действует соподчинение.

Один элемент в составе государственного органа или отдельный государственный орган в составе взаимодействия руководит другими и подчиняет их себе.

Такой характер присущ управленческим процессам во взаимодействии, например, государственных органов исполнительной власти. В гражданской службе субординация — это система должностного подчинения, основанная на правилах служебной дисциплины.

Данные правила определяются ведомственными положениями, инструкциями, другими нормативными актами. При субординации каждый служащий подчиняется не только своему непосредственно му, но и последовательно всем вышестоящим руководителям данного ведомства. Каково соотношение понятий «субординация» и «иерархия»?

В главном понятия «субординация» и «иерархия» имеют синонимический характер. Это латинское и греческое название вертикального соподчинения. Но, как правило, понятие «иерархия» используют тогда, когда речь заходит о сложных формах субординации.

Если в какой-либо деятельности субординационная зависимость проявляется многосторонне и на нескольких этажах управления, то в этом случае обычно говорят об иерархии, т.е. расположении систем или сложных элементов определенной системы в порядке от высшего к низшему.

В сравнении с субординацией иерархия является более объемным и развитым видом управления. Она упорядочивает по линии соподчинения не просто целостности, а системы, в которых управление одного порядка оказывается зависимым от управления второго порядка, управление второго порядка — от управления третьего порядка и т.д. до вершины пирамиды или высшей точки данной системы.

Важнейшими особенностями субординации как вида управления гражданской службой являются следующие:

  • в условиях этих связей одни государственные органы оказывают направляющее воздействие на другие, вследствие чего последние начинают выполнять функции, которые им раньше не были свойственны;
  • значительное изменение функций зависимыми государственными органами способно привести к изменению их совокупных характеристик и даже качеств в целом;
  • новые функции и новые качества государственных органов создают предпосылки для возникновения новых субординационных зависимостей, отличающихся еще большей сложностью.

Следовательно, субординацию нельзя понимать как простое механическое структурирование. В последнем случае внимание обращается обычно лишь на внешнюю сторону и оставляется без анализа сторона внутренняя — содержательная (функциональная), а между тем именно ей принадлежит особенно важное значение.

Отмечая определяющее влияние высших уровней субординации в отношении низших, ни в коем случае не следует абсолютизировать эту зависимость, ибо всякое взаимодействие исключает абсолютно первичное и абсолютно вторичное.

В любой субординации не только высший уровень воздействует на низший, но имеет место и обратный процесс, в силу которого низший уровень также влияет на высший, и очень важно изучить особенности этого влияния.

Субординационную зависимость не следует понимать односторонне, это всегда двусторонний процесс. Высшее только потому высшее, что есть низшее. Именно низшее обусловливает возможность высшего. Без низшего невозможно никакое высшее.

И, кроме того, разделение на низшее и высшее всегда очень условно, граница между ними подвижна и неустойчива. Специфика государственных субординации проявляется в том, что здесь в большей мере и в более развернутом виде осуществляется с обеих сторон функция контроля.

Не только высшее контролирует низшее, но и, наоборот, низшее способно контролировать высшее (но это должно закладываться в нормативных установлениях).

Кстати, сложившаяся в прошлом в нашей стране командно-административная иерархия страдала как раз порочной односторонностью, при которой контроль осуществлялся лишь сверху вниз. Всякие попытки нижних этажей управленческой пирамиды контролировать деятельность верхних этажей пресекались, да и все еще пресекаются довольно решительно и жестко.

Интересно
В этом, видимо, проявляется социальная сущность бюрократизма. В процессе социальных реформ нам нужно создавать такие механизмы управления, народовластия, при которых управляемые имели бы реальную возможность всесторонне контролировать работу управляющих.

Нужно отметить, что в блоке с субординацией целесообразно упомянуть и такую модель административного управления, как реординация (лат. reordination — переподчинение).

Реординацией обычно называют такую модель государственного управления, при которой осуществляется правовое переподчинение одного органа другому или одних сторон, частей и элементов какого-либо государственного органа другим, как по горизонтали, так и по вертикали.

О реординации пока мало что известно в науке. Вместе с тем она является постоянным спутником не только координации, но и субординации. Например, в России в настоящее время в системе государственного управления все силовые министерства переподчинены президенту, тогда как раньше они были в прямом подчинении у Председателя Правительства.

Аналогично представительства ряда министерств и ведомств в субъектах Федерации также переподчинены теперь руководителям субъектов Федерации. Под влиянием актуальных факторов подобные переподчинения осуществляются постоянно. И эта практика характерна не только для государственного управления, но и для всех других видов социального управления.

Интересно
Координацией (лат. coordinatio — сорасположение) называется третья модель гражданской службы, при которой осуществляется горизонтальное упорядочение, а стороны, части и элементы одного и того же государственного органа или взаимодействие нескольких государственных органов характеризуются тождественностью, равновеликостью.

Например, взаимодействие департаментов внутри министерств или министерств между собой имеет характер координации, основные принципы которой закладываются распоряжением соответствующего министра или постановлением правительства.

Координация выражается в согласовании гражданскими служащими и государственными органами, расположенными по горизонтали, своих действий друг с другом при подготовке общих нормативных актов и решении совместных служебных задач.

Субординация, реординация и координация широко распространены в социальной действительности. Именно эти модели управления чаще всего лежат в основе различных систем государственного управления. Можно отметить, что они в равной мере способны придавать системам устойчивость и долговечность.

Все попытки преувеличить роль и значение субординационных зависимостей в процессе государственной деятельности не выглядят убедительными. Реординационные и координационные системы также отличаются высоким уровнем надежности и продолжительным временем существования.

В процессе анализа рассмотрение общетеоретической проблемы идет от характеристики отдельных свойств государственной гражданской службы к ее целостной характеристике.

Каждый последующий раздел опирается на предшествующий и исходит из него во всех отправных положениях. В учебнике дается лишь краткий исторический анализ категории «государственная гражданская служба», а все внимание сосредоточено на современных проблемах.

Узнай цену консультации

"Да забей ты на эти дипломы и экзамены!” (дворник Кузьмич)