Некоторые новации построения властной вертикали гражданской службы

Недостающее звено властной вертикали гражданской службы решено в Указе Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» и принятом в соответствии с этим Указом постановлении Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти».

Судя по всему, данными нормативными актами федеральные руководители пытаются достроить властную вертикаль. В отличие от прошлого, они намерены это сделать на демократических началах.

Если прежде федеральный министр (глава ведомства) назначал руководителей территориальных органов подчас без какого-либо согласования с высшим должностным лицом субъекта РФ, то теперь такое согласование обязательно требуется.

В Указе Президента РФ сказано, что следует наделить высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной регистрационной службы, Федеральной службы судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации.

Для этого следует установить, что федеральные министры до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти согласовывают кандидатуру с высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

В случае отказа высшего должностного лица субъекта РФ в согласовании кандидатуры на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти федеральный министр вновь предлагает прежнюю или другую кандидатуру на указанную должность.

В случае повторного отказа в согласовании кандидатуры федеральный министр в срок, не превышающий двух месяцев со дня обращения к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, принимает решение о назначении руководителя федерального территориального органа исполнительной власти, либо о предоставлении его к назначению в установленном порядке.

Положения настоящего указа не распространяются на территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, деятельность которых осуществляется на территориях нескольких субъектов Российской Федерации.

В постановлении Правительства РФ конкретизируются различные аспекты взаимодействия и координации федеральных территориальных и региональных органов исполнительной власти относительно планирования и реализации совместных мероприятий; подготовки предложений по совершенствованию законодательства РФ и законодательства субъектов РФ; а также обмена информацией, необходимой для реализации полномочий органов исполнительной власти и предоставляемой в установленном порядке.

Координация и контроль реализации субвенций, т.е. государственных финансовых пособий региональным или местным властям из федерального бюджета, осуществляются федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами в порядке, предусмотренном федеральными законами и соответствующими соглашениями.

Полномочия территориальных органов по вопросам взаимодействия и координации деятельности региональных и территориальных органов устанавливаются положениями об этих территориальных органах.

Если территориальный орган для решения определенного вопроса не обладает достаточными полномочиями, руководитель этого территориального органа направляет свои предложения в федеральный орган исполнительной власти и руководствуется принятым этим органом решением.

При ненадлежащей реализации органами исполнительной власти субъектов РФ полномочий в области осуществления государственного контроля и надзора, переданных в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченные в области осуществления государственного контроля и надзора территориальные органы направляют предложения об устранении нарушений высшим должностным лицам субъектов РФ.

А если указанные нарушения не устранены, информируют об этом федеральный орган исполнительной власти, передавшей реализацию части своих полномочий органу исполнительной власти субъекта РФ.

Территориальные органы обязаны заблаговременно информировать приглашаемых ими лиц о дате, времени, месте проведения и повестке дня совещания, заседаний комиссии и рабочей группы, а также направлять им необходимые материалы с соблюдением требований по защите государственной тайны, предусмотренных законодательством РФ.

Руководители территориальных органов в случае приглашения могут принимать участие (направлять уполномоченных ими лиц) в совещаниях, проводимых высшими должностными лицами субъектов РФ, а также в работе консультативно-совещательных и(или) координационных органов, создаваемых высшими должностными лицами субъектов РФ, коллегий органов исполнительной власти субъектов РФ, в заседаниях комиссий и рабочих групп, образованных этими органами.

Разногласия между территориальными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ по вопросам взаимодействия и координации их деятельности разрешаются руководителем федерального органа исполнительной власти, в подчинении которого находится территориальный орган, либо путем согласительных процедур.

Таким образом, региональные отраслевые исполнительные органы субъектов РФ на основе Указа Президента и постановления Правительства РФ в определенной мере подчиняются (субординированы) федеральным органам, но лишь «в определенной мере».

Основную нагрузку по взаимодействию и координации с ними выполняют теперь федеральные территориальные органы. В какой мере данные механизмы окажутся работоспособными, покажет время. Но пока очевидно одно, что именно федеральные территориальные органы могут в максимальной степени обеспечить проектируемые механизмы взаимодействия с органами власти субъектов Федерации.

Основная проблема для Президента и Правительства состоит в том, чтобы проконтролировать намечаемый процесс (рис. 7).

На схеме видно, что если государственная служба РФ хоть както регулируется со стороны Управления по вопросам государственной службы Администрации Президента РФ, то федеральная и большая часть региональных гражданских служб никем никак не направляются, а всецело отданы на откуп политическим руководителям (представителям нанимателя) государственных органов.

Это обстоятельство как раз и делает гражданскую службу плохо организуемым политическим субъектом, не приносящим должной отдачи российскому обществу. Именно поэтому она не получает положительной оценки населения.

Вместе с тем ни Закон Федерального законодательного собрания от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ, ни Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773, ни постановление Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725 ничего реального об управлении государственной службой РФ, федеральной гражданской службой и региональными гражданскими службами не говорят.

Данные нормативные акты создают предпосылки для учреждения таких структур, но реального конструирования подобных государственных органов они не содержат. Самая злободневная задача по усилению государственного управления социальными делами по-прежнему не решается.