Конституционно-правовые основы и практика взаимоотношений между органами публичной власти общегосударственного (федерального) уровня

Несмотря на заботу, которую различные политические институты в США проявляли о поддержании баланса системы сдержек и противовесов, среди всех органов государственной власти США и должностных лиц Президенту принадлежит ведущая роль. Именно через призму его полномочий имеет смысл рассматривать современное состояние баланса полномочий федеральных государственных органов.

Частично эти изменения происходили за счет собственной активности Президента и практики Верховного суда, который своими решениями поддерживал развитие данного процесса, частично за счет делегирования Конгрессом отдельных полномочий Президенту.

Но так или иначе наиболее явными критериями для систематизации президентских полномочий являются основания их возникновения (конституционные и внеконституционные) и исторический период реализации (традиционное – дорузвельтовское президентство и современное – послерузвельтовский период).

На основе первого из названных критериев среди президентских полномочий могут быть выделены четыре основные группы, каждая из которых в определенной мере отражает тенденцию усиления исполнительной ветви власти.

В первую входят полномочия Президента, прямо предусмотренные Конституцией, которые тем не менее могут трактоваться расширительно. Среди них особо следует отметить те, которые обеспечили основу для президентской экспансии в сферу ведения Конгресса: это обязанность заботиться о том, чтобы законы добросовестно исполнялись, а также право, действуя по совету и с согласия Сената, назначать высших государственных должностных лиц.

Вторую группу подразумеваемых или присущих Президенту полномочий составляют те из них, которые, хотя и не установлены в Конституции, но выводятся из ее духа, обязанностей Президента и потребностей практической политики. Еще А. Гамильтон писал о подразумеваемом праве Президента отстранять федеральных чиновников от должности, признавать новые правительства иностранных государств и судить об обязательствах, вытекающих из заключенных Соединенными Штатами международных договоров.

У практики расширения подразумеваемых полномочий были противники, как среди президентов, так и среди сенаторов, но их позиция не получила поддержку судебной власти и, следовательно, не приобрела обязательной силы, поэтому на протяжении истории США многие главы исполнительной власти исходили из того, что могут делать все, что диктуется интересами нации, если это прямо не запрещено Конституцией или законом.

Именно на подразумеваемую привилегию исполнительной власти, предполагающую полную конфиденциальность бесед Президента с помощниками, ссылался Президент Р. Никсон, отказавшись выдать суду и следствию магнитофонные записи своих разговоров с лицами из ближайшего окружения.

Такая позиция Р. Никсона спровоцировала острейший конфликт между Президентом, Конгрессом и судебной властью, обстоятельства которого в 1974 году стали предметом рассмотрения Верховного суда, когда он в своем решении по делу .

Третью группу президентских полномочий, которая постоянно увеличивается, составляют полномочия Президента, делегируемые ему Конгрессом. Принцип разделения властей предполагает возможность делегации Президенту только административных полномочий. В действительности же Конгресс, нарушая Конституцию, делегирует ему и законодательные полномочия. Для оправдания этой практики была создана теория о общенациональном мандате Президента.

Четвертую группу полномочий, не отраженных в Конституции, но признанных конституционной доктриной США, составляют те, которые явочным порядком берут на себя президенты в ситуациях кризисов, чрезвычайных обстоятельств (от войн до забастовок). Они запрашивают на время данные полномочия у Конгресса, но и по истечении чрезвычайных обстоятельств на практике полномочия продолжают оставаться в силе.

Руководствуясь вторым критерием и разделив полномочия главы государства на присущие традиционному и современному президентству, можно определить, в каких сферах произошла институциализация новых форм президентской активности.

Президентская власть дорузвельтовской эпохи именуется в специальной литературе традиционной, а послерузвельтовской – обозначается как современная. Отличия между ними выразились в возрастании на втором этапе полномочий исполнительной власти и превращении Президента в доминирующую фигуру государственного управления. Сильные главы государств, которые стремились к расширению своих полномочий за пределы конституционных, были и до Ф.Д. Рузвельта. Это, например, Д. Вашингтон, Т. Джефферсон, Э. Джексон, А. Линкольн, Т. Рузвельт и В. Вильсон. Но те действия упомянутых политических деятелей, которые выразились в превышении их конституционных полномочий, не привели к институциональным изменениям в государственном механизме.

Время традиционного президентства характеризуется наличием у главы исполнительной власти двух главных групп полномочий: прямо закрепленных в Конституции и подразумеваемых.

На этапе современного президентства у главы государства появились делегированные и чрезвычайные полномочия. Только вступая на президентскую должность в начале 1933 г., Ф.Д. Рузвельт уже заявил о твердом намерении перераспределить государственную власть в пользу исполнительной ветви как об одном из обязательных условий выхода из социально-экономического кризиса.

Во-первых, его право вето стало более востребованным. Предоставляя это право, отцы-основатели преследовали цель обеспечить главе государства возможность использовать его для защиты Конституции, а не в политических целях. В действительности данное право привело к тому, что Президент стал играть весьма заметную роль в определении содержания законодательства. За всю историю американского государства конгрессменам чуть более, чем в 2% случаев, удалось преодолеть президентское вето.

Во-вторых, в современных условиях Президент проявляет себя не только как негативный законодатель . Он стал главным законодателем федерации, в том числе и вследствие перемещения центра принятия властных решений с уровня штатов в федеральный центр.

В период становления конституционного строя Президент имел строго ограниченные полномочия внутри государства, отчасти потому, что экономические вопросы в основном регламентировались властями штатов и в особенности судами штатов. Со времен Ф.Д. Рузвельта приобрели институциональный характер законодательные инициативы Президента, оформившиеся в виде подробных законопроектов, регулярно направляемых в Конгресс, а также резко возросли количество и роль исполнительных приказов Президента, которые обладают столь же обязательным характером, как и законы.

Правление Рузвельта способствовало созданию традиции, названной законодательным президентством, и навсегда поменяло соотношение законодательных инициатив главы исполнительной власти и Конгресса. Данная тенденция укрепилась во времена Г. Трумэна, когда была институционализирована практика предоставления Конгрессу ежегодной развернутой программы законодательных работ.

В результате инициатива законотворчества прочно перешла к исполнительной власти. Сменивший Трумэна на посту Президента Эйзенхауэр некоторое время исходил из того, что законодательная инициатива.

Хотя особенности Конституции (умолчания, гибкие нормы, нечеткость некоторых формулировок) позволяют интерпретировать ее, не нарушая, но ограничения деятельности президентов все-таки осуществлялись судебной властью: они проигрывали в Верховном суде и в случае почти всех значительных дел принимали свое поражение.

В двадцатом веке, помимо уже отмеченного дела Президента Никсона, заслуживают упоминания дела Президента Трумэна, вынужденного отказаться от отчуждения в пользу государства сталеплавильных заводов во время войны в Корее (его исполнительный приказ о национализации вступил в конфликт с уже действовавшим законом Конгресса и был признан в силу этого обстоятельства неконституционным), а также Президента Эйзенхауэра (Верховный суд не позволил ему установить запрет на выезд коммунистов за границу).

Весьма показательным примером, иллюстрирующим действие системы сдержек и противовесов со знаком “минус”, стало противостояние между Верховным судом и Президентом Рузвельтом по вопросу конституционности целого ряда важнейших актов Нового курса. Суд признал неконституционность ряда законодательных мер.

В свою очередь, Ф.Д. Рузвельт оказал определенное давление на суд, попытавшись внести поправку в Конституцию, которой был намерен расширить состав судей Верховного суда (разумеется, за счет сторонников своей политической линии). Президент также рассматривал возможность проигнорировать решения Верховного суда.

Однако эти замыслы не пришлось приводить в действие: весной 1937 года один из судей Верховного суда изменил свою позицию по вопросу о программе улучшения социально-экономического благосостояния, поддержав ее.

В течение последующих четырех лет случаи смерти или отставки судей Верховного суда позволили Президенту назначить семь новых судей, и все они были привержены идее более широкой власти Конгресса. Хотя поправка эта не прошла через Конгресс, но Верховный суд изменил свою непримиримую позицию по отношению к законотворческой практике, инициированной командой Рузвельта.

В вопросах контроля за деятельностью должностных лиц границы компетенции Президента (при конкуренции с Конгрессом) нередко определялись решениями Верховного суда, в частности в вопросах о смещении государственного секретаря, министра юстиции, министра внутренних дел.

Дело Моррисон против Олсон (Morrison v. Olson) 1988 года иллюстрирует те сложности, с которыми столкнулись ветви власти при распределении между собой контрольных полномочий в отношении вновь создаваемых государственных органов и должностей.

Верховный суд рассмотрел конституционность введения должности независимого советника (или независимого прокурора), которая предусмотрена в Акте о правительственной этике. Суду было очень трудно определить, к какой из трех ветвей власти относится независимый прокурор.

Главный судья Ренквист поддержал в своем совпадающем мнении прагматичный подход Правительства, признав самостоятельность позиции независимого советника. Тогда как судья Скалиа назвал решение Суда по делу конституционной революцией и напомнил, что “если нет безопасной структуры разделения властей, то наш Билль о правах ничего не стоит”.

Между тем из принципа разделения властей с неизбежностью следует: в каждой из ветвей власти оборона должна быть соизмерима с опасностью нападения. Упомянутый подход, по мнению Скалиа, “дает подобающее содержательное наполнение данному принципу и определяет… объем разделяемых (между государственными органами) полномочий”.

Целый ряд средств и приемов достижения баланса в отношениях между Конгрессом и Президентом сложился в американской политической практике по мере оформления феномена разделенного правления. Под этим термином понимается контроль партий над двумя ветвями власти, то есть ситуация, когда исполнительную ветвь власти контролирует одна партия, а в Конгрессе доминирует другая.

Если с 1901 по 1947 г. разделенный контроль партий над двумя ветвями власти был отмечен всего трижды – с 1911 по 1913, с 1919 по 1921 и с 1931 по 1933 г., то с 1947 г. разделенное правление существовало большую часть времени.

Восемь лет Президенты-демократы сотрудничали с республиканским Конгрессом (1947 – 1949, 1994 – 1996, 1998 – 2000, 2010 – 2012) и двадцать восемь лет Президенты-республиканцы работали с демократическим Конгрессом (1955 – 1961, 1969 – 1977, 1987 – 1993, 2000 – 2002). В настоящий момент она вновь актуальна (после промежуточных выборов в Конгресс 2014 года). Именно в периоды разделенного правления возрастает конфликтность взаимоотношений Президента и Конгресса.

Но развитие практики разделенного правления привело к новому усилению фактора личности Президента в политическом процессе. Если Президент не может найти опору для проведения своих решений непосредственно в Конгрессе (в такой ситуации оказался в 2014 году и Президент Б. Обама), то ему приходится искать эту поддержку непосредственно у граждан, вырабатывая новые инструменты проведения своей политики, помимо партийной структуры. В результате разделенное правление способствует персонализации института президентства и усилению значимости роли Президента как национального лидера.

Изменение роли Президента и исполнительной власти в целом вызывало недовольство Конгресса и ответное усиление мер контроля над исполнительной властью со стороны законодателей. В частности, Конгресс пользуется двумя основными из предоставленных ему Конституцией правами – выделять средства на финансирование всех исполнительных органов и утверждать кандидатов на высшие федеральные должности.

К XXI веку утверждение кандидатур на должности в условиях партийной поляризации стало серьезной проблемой для Президента, который столкнулся с невозможностью проведения своей политики в силу отсутствия ключевых чиновников. За первые полтора года президентства Б. Обамы четверть ключевых позиций в министерствах и ведомствах так и не была утверждена Сенатом.

К промежуточным выборам 2010 г. 20% таких должностей оставались вакантными. В частности, министр финансов Т. Гейтнер более полугода был вынужден бороться с финансовым кризисом практически в одиночку, потому что кандидатуры на посты его заместителей и помощников не утверждались Сенатом, который пытался таким образом оказать влияние на Президента в ходе обсуждения законопроектов о стимулировании экономики и реформировании здравоохранения.

Неудивительно, что Президенты искали обходные пути для осуществления необходимых назначений. Так, Б. Обама вводил нужных ему для руководства ключевыми направлениями политики людей в состав своего Исполнительного управления, избегая таким образом необходимости многомесячных согласований с Конгрессом.

Федеральные законодатели расширили трактовку своего конституционного права создавать исполнительные министерства и ведомства. В целях осуществления контроля за деятельностью созданного им органа Конгресс выпускает инструкции по работе с персоналом, касающиеся вопросов отбора и устройства сотрудников, тренинга и повышения квалификации, заработной платы, дорожных расходов, рабочих часов, отпуска и праздников, прав сотрудников, льгот ветеранов, медицинского и социального страхования.

На контроль за деятельностью исполнительной власти направлен также инструмент парламентских расследований. По каждому конкретному случаю принимается резолюция, которая дает право определенному комитету Конгресса запросить интересующую его информацию у главы министерства, который сам отвечает на запрос либо через Президента. В свою очередь, он имеет право удержать информацию.

Однако в случае отказа предоставить информацию Конгресс может вынудить конкретных лиц дать показания в комитете. Так, в период президентства Джорджа Буша-старшего сенатор Джесс Хелмс, республиканец от Северной Каролины, заблокировал назначение посла в Гавану, потому что Госдепартамент отказался предоставить ему секретные материалы, касающиеся его визита в Чили в 1986 г. Назначение посла задержалось на 17 месяцев, пока заместитель Госсекретаря не предоставил Сенатору затребованные им документы.

Верховный суд редко вмешивается в такие ситуации “перетягивания каната”, исходя из известной доктринальной позиции о том, что Президент и исполнительные ведомства должны сотрудничать с Конгрессом.

Практически неограниченное право Конгресса распределять и контролировать финансовые средства дает ему возможность вмешиваться в реализацию программ исполнительной властью. Инструментом контроля Конгресса над использованием федеральных средств служит Центральное контрольно-финансовое управление, созданное в 1921 году как независимое федеральное ведомство.

На практике оно оказалось в подчинении Конгресса, являясь его контрольным органом. К функциям Управления относится контроль использования средств исполнительными органами и проведение необходимых ревизий и аудитов. Примечательно, что возглавляет данный орган генеральный ревизор, назначаемый Президентом с согласия Сената на пятнадцатилетний срок. Такая процедура назначения порождает правовую неопределенность в вопросе о том, к какой ветви власти относится это управление, хотя практика уже решила его в пользу законодателей.

В распоряжении Конгресса есть еще один инструмент влияния на исполнительную власть – законодательное вето. Появилось оно в 30-х годах XX века, но особенно часто стало использоваться с 1970-х годов. Оно является своего рода компромиссом между ветвями власти.

Суть законодательного вето в том, что закон, делегирующий исполнительной власти какие-либо полномочия, принимался с оговоркой о праве Конгресса, поставленного в известность о намерении Президента предпринять какие-либо меры, высказаться против этого намерения.

Появление законодательного вето исследователи объясняют тем, что исполнительная власть стремилась расширить свои полномочия в административной сфере, а Конгресс хотел контролировать этот процесс, не принимая каждый раз нового закона. Начало данной практики было положено в 1932 г., когда Конгресс принял закон, предоставивший возможность Президенту Гуверу издавать исполнительные указы по реорганизации исполнительной ветви власти в случае, если в течение 60-ти дней ни одна из палат Конгресса не выскажется против.

Позднее Рузвельт воспользовался именно этой возможностью, чтобы реорганизовать администрацию Президента без участия Конгресса. В 1949 г. Конгресс принял решение о том, что законодательное вето может накладывать одна из палат 2/3 голосов. Этот компромисс устраивал обе ветви власти, хотя исполнительная власть заявляла о том, что вето не соответствует Конституции, когда оно ограничивало ее возможности. В 1983 г. Верховный суд признал законодательное вето неконституционным и формально запретил его использовать <116>. Но Конгресс не всегда соблюдает этот запрет.

Вопрос о законодательном вето касается одной из непреходящих проблем в отношениях Президента и Конгресса – спора о контроле за исполнительной властью. До 30-х гг. Конгресс сам создавал министерства и прекращал в случае необходимости их деятельность.

С появлением законодательного вето право реорганизации министерств и ведомств было, по сути, передано Президенту. Однако после решения Верховного суда (1983 г.) о несоответствии Конституции законодательного вето Конгресс принял решение, обязывающее Президента получить одобрение всех реорганизационных планов Конгрессом в течение 90 дней. Рейган не вернул этот законопроект в Конгресс, и реорганизация теперь должна одобряться Конгрессом обычной законодательной процедурой.

Наиболее грозным средством ограничения президентской власти со стороны палат Конгресса является импичмент. Данный термин, нередко используемый в значении “отстранение от должности”, в США относится к формальному выдвижению обвинения против должностного лица Палатой представителей, выступающей в качестве большого жюри по конкретному делу. Иными словами, импичмент означает процедуру, аналогичную выдвижению обвинения большим жюри в уголовном процессе.

В отношении Президента Соединенных Штатов импичмент, с одной стороны, является правовой процедурой, а с другой – оружием политической борьбы. Американские юристы считают его квази-политическим инструментом, имея в виду то, что, “несмотря на все атрибуты уголовного дела, он не имеет структурности обыкновенного судебного расследования и глубоко связан с политическими интересами на каждом его этапе”.

Степень политизации процедуры импичмента уменьшается, если подсудимый – федеральный судья. Согласно Конституции сложились два разных стандарта процедуры импичмента: более строгий общий – для всех гражданских должностных лиц, за исключением федеральных судей, и смягченный – для отстранения от должности федеральных судей. Общим для обоих стандартов является цель импичмента – не уголовное наказание обвиняемого гражданского должностного лица, а отстранение его от должности. Как только это произойдет, уголовное дело может быть возбуждено против данного гражданского должностного лица, если обстоятельства дела служат основанием для уголовного наказания.

Во всех процессуальных и материально-правовых аспектах Палата представителей и Сенат выступают в качестве высшего суда. Постановления, которые они принимают по вопросам импичмента, входящим в их раздельную компетенцию, являются окончательными и не подлежат пересмотру Верховным судом США.

Конституция формулирует в шести положениях все аспекты процесса импичмента от выдвижения обвинения до вердикта (вынесения решения судом импичмента). Все неясности конституционной формулировки можно восполнить, используя прецедентное право (практику импичмента), которое возникло за время с импичмента сенатора Уильяма Блаунта в 1798 г. до судебного разбирательства Уильяма Джефферсона Клинтона в 1999 г. На протяжении этого периода процедура импичмента применялась 16 раз.

В США нет какой-либо раз и навсегда установленной единообразной процедуры импичмента. Каждый раз, когда Сенат созывается в качестве суда по делу об импичменте, в первую очередь принимаются правила процедуры, которые будут применяться в данном конкретном случае.

Самостоятельного рассмотрения в аспекте проблемы баланса властных полномочий заслуживает соотношение правотворческой активности Конгресса и Верховного суда. Законодательство во многом зависит от судебных толкований, с помощью которых оно и интегрируется в правовые системы штатов и федерации.

Судебное толкование законов нередко становится связующим звеном между общим и статутным правом, поскольку с помощью интерпретационных доктрин в практику применения законодательства вводятся не предусмотренные в самом тексте закона конструкции и понятия, созданные в прецедентном праве. Применяя закон, судьи связаны не только его текстом, но также теми прецедентами и правовыми доктринами, которые были установлены в решениях вышестоящих судов.

Примечательно, что если Конгресс, принявший закон, не согласен с последующей его судебной интерпретацией, то он может исправить ситуацию, лишь изменив или дополнив сам законодательный текст. Но при отсутствии специального акта Конгресса, направленного на пересмотр судебного истолкования закона, интерпретационные доктрины Верховного суда наравне с самим законодательным актом являются действующим правом.

Кроме того, Верховный суд творит право не только посредством прецедентов, но и принимая нормативные правовые акты. Разработка им этих актов даже формально не связана с осуществлением судебной власти.

Конгресс начиная с 1934 г. серией законов делегировал Верховному суду целый ряд правотворческих полномочий. В том числе это полномочия по составлению правил, относящихся к организации самой работы федеральных судов, порядку приема и рассмотрения дел по первой и по апелляционной инстанциям, судебному исследованию доказательств и др.

Разработанные на конференции судей под председательством Главного судьи США, такие правила направляются в Конгресс. Если Конгресс в течение 90 дней (по правилам о доказательствах – 180 дней) не высказывает каких-либо возражений, правила вступают в законную силу, а иные действовавшие ранее акты нормативного характера соответствующим образом прекращают свое существование.