Государственная администрация или бюрократия: рациональная система во имя всеобщего блага

Государственная администрация – очень сложная система, состоящая из множества институтов, отделов и бюро, где трудятся тысячи чиновников.

Определение понятия

Бюрократия (от фр. bureau – «канцелярия» и греч. kratos – «власть») представляет собой организацию профессиональных государственных служащих, предназначенную для квалифицированного эффективного исполнения общественной политики.

Именно чиновники составляют основу государственной машины. С одной стороны, они реализуют правительственные решения, а с другой – принимают многочисленные запросы населения, т. е. проводят в жизнь общественную политику.

Чтобы ознакомиться с работой рядового чиновника, достаточно зайти на почту и отправить письмо, телеграмму или посылку. Нас будет обслуживать государственный служащий, который на своем скромном участке отвечает за работу системы почтовой связи в стране. В этом смысле он – лицо, ответственное и уполномоченное государством. Если чиновник работает быстро и хорошо и у нас не возникает проблем, мы довольны и не замечаем огромной повседневной значимости государственной службы. Столкнувшись с равнодушием, грубостью, медлительностью, неэффективностью работы чиновников, мы с раздражением говорим о бюрократизме. Пожалуй, ни один институт не подвергается такой ожесточенной и часто вполне справедливой критике, как бюрократия.

ЦИТАТА

Вероятно, самую яркую художественную критику бюрократии оставил Николай Васильевич Гоголь в бессмертной повести «Шинель»:

…Акакий Акакиевич решился идти к значительному лицу. Какая именно и в чем состояла должность значительного лица, это осталось до сих пор неизвестным. Нужно знать, что одно значительное лицо недавно сделался значительным лицом, а до того времени он был незначительным лицом. Впрочем, место его и теперь не почиталось значительным в сравнении с другими, еще значительнейшими. Но всегда найдется такой круг людей, для которых незначительное в глазах прочих есть уже значительное. Впрочем, он старался усилить значительность многими другими средствами, именно: завел, чтобы низшие чиновники встречали его еще на лестнице, когда он приходил в должность; чтобы к нему являться прямо никто не смел, а чтоб шло все порядком строжайшим: коллежский регистратор докладывал бы губернскому секретарю, губернский секретарь – титулярному, или какому приходилось другому, и чтобы уже, таким образом, доходило дело до него. Так уж на святой Руси все заражено подражанием, всякий дразнит и корчит своего начальника. Говорят даже, какой-то титулярный советник, когда сделали его правителем какой-то отдельной небольшой канцелярии, тотчас же отгородил себе особенную комнату, назвавши ее «комнатой присутствия», и поставил у дверей каких-то капельдинеров с красными воротниками, в галунах, которые брались за ручку дверей и отворяли ее всякому приходившему, хотя в «комнате присутствия» насилу мог установиться обыкновенный письменный стол.

Приемы и обычаи значительного лица были солидны и величественны, но не многосложны. Главным основанием его системы была строгость. «Строгость, строгость и – строгость», – говаривал он обыкновенно и при последнем слове обыкновенно смотрел очень значительно в лицо тому, которому говорил. Хотя, впрочем, этому и не было никакой причины, потому что десяток чиновников, составлявших весь правительственный механизм канцелярии, и без того был в надлежащем страхе: завидя его издали, оставлял уже дело и ожидал стоя ввытяжку, пока начальник пройдет через комнату. Обыкновенный разговор его с низшими отзывался строгостью и состоял почти из трех фраз: «Как вы смеете? Знаете ли вы, с кем говорите? Понимаете ли, кто стоит перед вами?» Впрочем, он был в душе добрый человек, хорош с товарищами, услужлив, но генеральский чин совершенно сбил его с толку. Получивши генеральский чин, он как-то спутался, сбился с пути и совершенно не знал, как ему быть.

Если ему случалось быть с ровными себе, он был еще человек как следует, человек очень порядочный, во многих отношениях даже неглупый человек; но как только случалось ему быть в обществе, где были люди хоть одним чином пониже его, там он был просто хоть из рук вон: молчал, и положение его возбуждало жалость, тем более что он сам даже чувствовал, что мог бы провести время несравненно лучше. В глазах его иногда видно было сильное желание присоединиться к какому-нибудь интересному разговору и кружку, но останавливала его мысль: не будет ли это уж очень много с его стороны, не будет ли фамильярно, и не уронит ли он чрез то своего значения? И вследствие таких рассуждений он оставался вечно в одном и том же молчаливом состоянии, произнося только изредка какие-то односложные звуки, и приобрел таким образом титул скучнейшего человека.

Основные принципы рациональной бюрократической организации наиболее полно представлены в работах Макса Вебера:

• бюрократия имеет иерархическую структуру;
• каждое учреждение обладает своей собственной областью компетенции;
• чиновники назначаются, а не выбираются на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах, или по результатам экзаменов;
• чиновники получают заработанную плату в соответствии с рангом;
• для чиновника его работа представляет профессию или по крайней мере основное занятие;
• чиновник не владеет учреждением, в котором работает;
• чиновник подчиняется дисциплине и находится под контролем;
• смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций.

Цитата и интерпретация

В представлении М. Вебера, государственная бюрократия является системой высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных подготовкой, обладающих высокой сословной честью, гарантирующей безупречность. В противном случае, по его мнению, возникла бы опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность государственного аппарата. При этом подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен управлять прежде всего беспристрастно (данное требование применимо даже к так называемым политическим управленческим чиновникам), по меньшей мере официально, коль скоро под вопрос не поставлены государственные интересы, т. е. жизненные интересы господствующего порядка. Sine ira et studio – «без гнева и пристрастия» должен он вершить дела.

По мысли Вебера, чиновник не должен делать того, что всегда и необходимым образом должен делать политик: бороться, ибо принятие решений, борьба и страсть есть стихия политика. Деятельность политика всегда подчиняется принципу ответственности, прямо противоположному ответственности чиновника. Если вышестоящее учреждение настаивает на приказе, который чиновнику кажется ошибочным, то дело чести чиновника выполнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно. Вебер полагал, что без такой дисциплины развалился бы весь бюрократический аппарат.

Ученые не преставали думать над тем, как усовершенствовать государственную администрацию, и в послевеберовский период, когда произошел постепенный отход от рациональной модели бюрократии. Специалисты теперь предлагали более реалистические модели, описывающие бюрократию как естественную систему, где наряду с рациональными факторами значительную роль играют иррациональные, личностные, неформальные моменты.

Американские политологи Толкотт Парсонс и Роберт Мертон применяют к анализу бюрократии понятие дисфункции (от лат. dis – «нарушение» и functoi – «отправление»). Типичной бюрократической дисфункцией, т. е. некорректным выполнением определенной функции, является перенос акцента с целей организации на средства, в результате чего средства управления (иерархия, дисциплина, инструкции и т. д.) превращаются в самоцель. Одновременно внутри бюрократической организации происходит замещение главных целей побочными, рациональных устремлений – иррациональными.

Однако самой главной проблемой бюрократии в послевоенный период становится ее политизация. Классическая бюрократия начала XX в. ориентировалась на общее благо и общественные интересы, будучи убеждена в том, что государственные проблемы должны решаться на чисто деловой основе, политически нейтрально. Политизированная же бюрократия откровенно ориентируется на различные политические группы давления, пытаясь решать проблемы в процессе переговоров, используя плюралистическую «полосу обеспечения» (парламент, партии, лоббирование).

Серьезные изменения в теории бюрократии возникли в связи с эволюцией стиля бюрократического управления. Если в начале XX в. чиновники избегали рискованных действий, не любили изменений, боялись допустить ошибку, поскольку были административно наказуемы, то в конце столетия стиль бюрократии стал принципиально иным. В условиях постоянного применения инноваций в государственном управлении чиновник охотно идет на риск в необходимых случаях, стремится к изменениям, концентрирует внимание на открывающихся возможностях (часто в противовес инструкциям), выдвигает на первый план цели достижения. Бюрократия сегодня не является безразличной, предсказуемой и предопределенной, как она описана в идеальной модели Вебера; это динамично развивающийся элемент государственного управления.

В отличие от модели идеального чиновника, современная концепция бюрократии содержит очень сложные характеристики, обусловленные в первую очередь стремлением активно использовать информационные технологии для оперативной рационализации управленческой деятельности. В функции профессиональной бюрократии сегодня входит:

1. разработка, реализация и оценка государственных программ с использованием современных методов компьютерной обработки информации;
2. организация исследования экономических и социально-политических процессов в области, регионе, стране для поиска оптимальных управленческих решений;
3. определение потребностей в изменениях и нововведениях и осуществление практических действий по их реализации.

Таким образом, можно утверждать, что бюрократия сегодня стремится держать под контролем наиболее важную сферу управления – информационную, чем и объясняется ее усиливающееся воздействие на развитие современного общества.