Вспомогательные органы совета Европейского союза

Поскольку члены Совета ЕС (национальные министры) не могут постоянно находиться на заседаниях этого института (их основным местом работы остаются национальные правительства), в функционировании Совета очень важную роль играют вспомогательные органы, которые осуществляют предварительное рассмотрение вносимых в его повестку дня проектов законодательных и других актов ЕС. Количество вспомогательных органов Совета очень велико (примерно 150).

Почти все они комплектуются, как и Совет, из представителей национальных правительств, но на нижестоящем уровне: руководители управлений, департаментов, отделов, другие сотрудники национальных министерств.

Комитет постоянных представителей (Coreper). Комитет постоянных представителей – это главный вспомогательный орган Совета. Данный орган сокращенно обозначается аббревиатурой “Coreper” от его названия на французском языке (Comite des representants permanents).

В состав Coreper по должности входят руководители постоянных представительств, которые каждое государство – член ЕС открывает при Союзе (в Брюсселе). В связи с большой повесткой дня Coreper заседает в двух составах – не только на уровне глав постоянных представительств государств-членов (Coreper II), но и на уровне их заместителей (Coreper I). Coreper II, как правило, подготавливает документы, имеющие наибольшее политическое значение для ЕС и государств-членов (например, применительно к экономическим и финансовым вопросам, вопросам правосудия и внутренних дел).

Роль Coreper определяется в учредительных документах ЕС следующим образом: “Комитет в составе постоянных представителей правительств государств-членов отвечает за подготовку работы Совета и за исполнение поручений, которые даются ему Советом. Комитет может принимать процедурные решения в случаях, предусмотренных внутренним регламентом Совета” (§ 1 ст. 240 ДФЕС).

В соответствии с внутренним регламентом Совета по каждому представляемому ему проекту Coreper сначала старается “найти соглашение на своем уровне” (ст. 19 ВР), т.е. согласовать документ в такой редакции, которую поддерживает необходимое количество правительств государств-членов (как правило, квалифицированное большинство, по отдельным вопросам, когда требуется единогласно одобрение – все национальные правительства).

Проекты, в отношении которых на уровне Coreper достигнуто согласие, включаются в повестку дня Совета как “пункты А”. В отношении этих пунктов Совет обычно не проводит дискуссии, а просто утверждает документ, согласованный в Coreper (в таком порядке Советом утверждается более 80% актов). Остальные проекты, соответственно, включаются в повестку дня Совета как “пункты В”, и их окончательное согласование осуществляется на уровне национальных министров (ст. 6 ВР).

Аналогичную роль фильтра для самого Coreper осуществляют специальные комитеты и рабочие группы, образующие следующий элемент внутренней организации Совета ЕС.

Специальные комитеты и рабочие группы. Специальные комитеты и рабочие группы – это вспомогательные органы Совета ЕС, которые несут ответственность за предварительное рассмотрение проектов по конкретным вопросам общественной жизни (аналогично постоянным комиссиям Европейского парламента).

В состав специальных комитетов и рабочих групп входят представители профильных министерств государств-членов, обладающих необходимой компетенцией в области сельского хозяйства, борьбы с преступностью, обороны, информационных технологий, охраны окружающей среды и других сфер, отнесенных к внутренней или внешней компетенции ЕС.

Четкого юридического разграничения между специальными комитетами и рабочими группами внутренний регламент Совета не проводит. На практике специальные комитеты обычно комплектуются из сотрудников национальных министерств, занимающих более высокое должностное положение и отвечающих за крупные направления внутренней или внешней политики.

Проекты законодательных и других правовых актов, вносимые в повестку дня Совета ЕС, в первую очередь, рассматриваются именно на заседаниях ответственной рабочей группы и (или) ответственного специального комитета. Лишь затем они поступают в Coreper.

Если члены специального комитета (рабочей группы) смогли прийти к соглашению по проекту, поддержанному в зависимости от вопроса квалифицированным большинством или всеми его (ее) членами, то проект вносится в повестку дня Coreper как “пункт I” (аналогично “пункту А” в повестке дня Совета), и Coreper может передать его на утверждение Совета без обсуждения. Если такой результат не достигнут, то проект рассматривается в Coreper как “пункт II” (члены Coreper проводят полноценные дебаты по документу).

Подавляющее большинство подобных инстанций учреждает сам Совет или, по его поручению, Coreper. При каждой формации Совета создана собственная, находящаяся в ее подчинении система специальных комитетов и рабочих групп.

Их число зависит от характера и объема нормотворческой и иной деятельности ЕС в конкретной сфере, которая, в свою очередь, определяется соответствующей компетенцией ЕС. Например, при формации “Совет по вопросам образования, молодежи, культуры и спорта” (вспомогательная компетенция ЕС) в 2011 г. действовало пять вспомогательных инстанций: Комитет по образованию, Комитет по культурным вопросам, рабочие группы “Молодежь”, “Аудиовизуальный сектор” и “Спорт”.

Например, при Совете по иностранным делам в 2011 г. функционировали около 40 подобных инстанций (Комитет по вопросам политики и безопасности, рабочие группы “Восточная Европа и Центральная Азия”, “Консульские вопросы”, “Морское право”, “Политико-военная группа” и др.), при Совете по вопросам правосудия и внутренних дел – около 30 (рабочие группы “Материальное уголовное право”, “Шенгенские вопросы”, “Терроризм” и т.д.), примерно столько же при Совете по вопросам сельского хозяйства и рыболовства (рабочие группы “Оливковое масло”, “Вина и спирты”, “Леса”, “Качество продуктов питания”, “Группа начальников ветеринарных служб” и т.д.).

Генеральный секретариат. Генеральный секретариат – это вспомогательный аппарат Совета, который обеспечивает организационную и техническую стороны работы данного института. В отличие от других вспомогательных подразделений Совета, сотрудниками Генерального секретариата являются не представители государств-членов, а служащие и другие сотрудники, работающие в европейской администрации.

Руководство работой Генерального секретариата осуществляет Генеральный секретарь, назначаемый на свой пост Советом и, как и другие сотрудники, работающий на постоянной основе (§ 2 ст. 240 ДФЕС; ст. 23 ВР). Генеральный секретарь может назначаться в качестве депозитария международных соглашений ЕС и Евратома с третьими странами и международными организациями (ст. 25 ВР). Генеральный секретарь также осуществляет иные задачи, возлагаемые на него Советом, в том числе производит опубликование актов Совета в Официальном журнале Европейского Союза и представляет Совет в Европейском парламенте, без ущерба полномочиям Председателя Совета (ст. 17, 26 ВР).

С 2004 г. в структуру Генерального секретариата Совета ЕС введен пост Координатора по борьбе с терроризмом, который осуществляет координацию мероприятий государств – членов ЕС по предотвращению террористических угроз. Деятельность этого должностного лица осуществляется в условиях большой секретности.