Разделение властей

Чрезмерное сосредоточение власти в одних руках всегда было самой большой опасностью, порождавшей бесправие, насилие, произвол, диктатуру. В современном государстве, как правило, существует три ветви власти:

• законодательная – парламент, конгресс, народное собрание;
• исполнительная – правительство во главе с президентом или премьер-министром;
• судебная – суды, в том числе конституционный.

Разделение властей сегодня является общепризнанной нормой функционирования демократического государства. Отсутствие монополии на власть любого политического института – непременное условие развития демократии. Между тем система разделения властей далеко не сразу вошла в практику государственного управления.

Формирование системы разделения властей в политической истории

В Древней Греции Афинское собрание соединяло в себе функции законодательной, исполнительной и судебной власти, однако уже в Средние века феодальная система государственного управления часто основывалась на известном балансе власти между королем, знатью и верхушкой духовенства. Например, испанское дворянство, давая клятву новому королю, подчеркивало: «Мы, которые так же хороши, как и ты, клянемся тебе, который ничуть не лучше нас, принять тебя в качестве нашего короля и суверенного господина при условии, что ты будешь соблюдать все наши статусы и законы, если же не будешь – то мы не примем тебя».

Многие честолюбивые монархи (ярким примером являются Россия и Франция) стремились сосредоточить в своих руках все больше и больше личной власти, не желая делить ее ни с кем. Так возник абсолютизм – абсолютная монархия, где высшая законодательная, исполнительная и судебная власть находится в руках одного монарха.

Властолюбивые короли и императоры часто нуждались в доходах, чтобы вести разорительные войны и устраивать пышные празднества. Они стремились увеличить налоги, получить финансовую поддержку крупной аристократии, для чего вынуждены были собирать дворянские ассамблеи. В обмен на золото высшей аристократии последней был вновь открыт некоторый доступ в королевскую политику. Так появились британский парламент, шведский рикстаг, французские генеральные штаты. Эти законодательные собрания очень медленно, но все же увеличивали свою власть, противопоставляя ее абсолютистским запросам монархов.

В XVI в. английский король Генрих VIII был вынужден уже в полной мере признать законодательную власть парламента. Ему была необходима поддержка, чтобы провести законы, которые позволили бы Англии выйти из-под власти католической церкви (король страстно желал развестись с женой). В XVII в. английский парламент считал себя равным монарху в решении политических проблем, а в вопросе налогов – даже выше его. В 1649 г. парламент решил затянувшийся спор между роялистами и парламентариями по поводу того, в чьих руках находится верховная власть, казнив короля Карла I. Интересно, что английский философ Джон Локк, живший в этот период, в своих работах обосновывал идею о том, что власть законодательного собрания является самой важной в государстве.

В XVIII в. философы эпохи Просвещения (Ш.-Л. Монтескье, Вольтер, Т. Джефферсон) провозгласили, что свободное развитие может быть обеспечено лишь в том случае, если власть в государстве будет разделена на три обособленные ветви, каждая из которых станет сдерживать и уравновешивать другие.

Цитата

Шарль-Луи Монтескье (1689–1755) в книге «О духе законов» (1748) написал слова, вошедшие в золотой фонд современной политической науки: «Политическая свобода может быть обнаружена только там, где нет злоупотребления властью. Однако многолетний опыт показывает, что каждый человек, наделенный властью, склонен злоупотреблять ею и удерживать в своих руках власть до последней возможности… Для того чтобы предупредить подобное злоупотребление властью, необходимо, как это вытекает из самой природы вещей, чтобы одна власть сдерживала другую… Когда законодательная и исполнительная власти объединяются в одном и том же органе… не может быть свободы. С другой стороны, не может быть свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной… И наступает конец всему, если одно и то же лицо или орган, дворянский или народный по своему характеру, станет осуществлять все три вида власти».

Система разделения властей в современном государстве

Как же в современном демократическом государстве на практике осуществляется система разделения властей?

Высшим законодательным органом выступает парламент – общенациональный представительный институт, избираемый на началах всеобщего и равного избирательного права путем тайного голосования. Как правило, парламент состоит из двух палат: нижней, которая формируется посредством прямых выборов (где голосуют сами избиратели), и верхней, формируемой в разных странах по-разному.

Пример

Один из отцов-основателей США Дж. Медисон считал, что сенат (верхняя палата конгресса) является самым лучшим инструментом для защиты народа от его собственного «непостоянства и страстей». Согласно американской конституции, сенаторы, избираемые законодательными органами штатов на шесть лет, должны уравновешивать в конгрессе членов палаты представителей, выбираемых непосредственно народом каждые два года и, следовательно, более подверженных влиянию настроений избирателей.

В Великобритании палата лордов формируется из 300 пожизненных пэров, не передающих свой титул по наследству, 818 наследственных пэров и 26 духовных пэров (высшие иерархи английской церкви). По мнению английского политического философа и экономиста Уолтера Бэджета (1826–1877), исследовавшего государственное устройство Великобритании, просвещенные пэры палаты лордов представляют собой необходимый барьер для защиты прав и имущества от импульсивных порывов общества.

В ФРГ депутаты высшей палаты парламента назначаются правительствами земель. Во многих странах на выборах в верхнюю палату применяется система многоступенчатых непрямых выборов, при этом депутаты частично избираются, а частично назначаются или получают место в верхней палате по наследству.

В Российской Федерации высший законодательный и представительный орган – Федеральное Собрание – состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной думы. В Совет Федерации входит по два представителя от каждого субъекта РФ – один от законодательной и один от исполнительной власти. Таким образом, Совет Федерации состоит из 178 членов. Депутаты Государственной думы (450 депутатов) избираются населением сроком на пять лет.

Руководство деятельностью парламента осуществляют спикер (англ. Speaker – «оратор» – председатель нижней палаты), его заместители или коллегиальный орган, которые выбираются самими парламентариями (партией большинства или по соглашению правящей партии и оппозиции). Председателем верхней палаты в США (и в некоторых других странах) является вице-президент страны, в Великобритании эту должность занимает лорд-канцлер. Спикер палаты представляет парламент на международной арене, регулирует ход прений во время заседаний представительного органа, координирует работу парламентских комитетов и комиссий.

Исполнительная ветвь государственной власти имеет более сложную структуру. В большинстве демократических государств она возглавляется президентом или премьер-министром, под началом которых находится правительство.

Пример

Согласно Конституции (ст. 110) исполнительную власть в России осуществляет Правительство Российской Федерации. Оно состоит из председателя, его заместителей и федеральных министров и действует согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

К полномочиям Правительства РФ относится (ст. 13 указанного ФКЗ):

•  организация реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации;
• осуществление регулирования в социально-экономической сфере;
• обеспечение единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, контроль за деятельностью ее органов;
• реализация предоставленного ему права законодательной инициативы и др.

Взаимодействие законодательной и исполнительной власти является весьма сложной и многогранной проблемой. Исполнительная власть – президент (или премьер-министр) и правительство – обязана в той или иной мере согласовывать свои действия с законодательными институтами; отчитываться перед ними, а в некоторых странах (ФРГ, Испания) даже получать от них мандат на осуществление полномочий. В свою очередь, парламенты уже на ранних стадиях разработки правовых актов должны согласовывать их содержание с правительственными структурами. В президентских республиках (США, Россия) глава государства может наложить вето (запрет) на любой законодательный документ или требовать его доработки. В то же время парламент имеет право отменить либо «заморозить» какие-то решения правительства или президента.

Важным инструментом контроля за деятельностью органов исполнительной власти является право парламента выдвигать обвинение против высших должностных лиц государства и привлекать их к ответственности, если они своими действиями наносят ущерб национальным интересам страны. Привлечение государственного деятеля к ответственности в порядке импичмента – реальная угроза, за которой, как правило, следует немедленная отставка этого должностного лица.

Определение понятия

Импичмент (англ. impeachment – «обвинение», от лат. impedivi – «воспрепятствовал, пресек»), особый порядок реализации ответственности высших должностных лиц государства, представляет собой процедуру отстранения от должности высокопоставленного государственного чиновника, вплоть до главы государства, судом парламента по тяжкому уголовному обвинению. Президент США Бенджамин Франклин (1706–1790) говорил, что без импичмента единственным способом устранения главы исполнительной власти, заслуживающего наказания, остается его убийство, т. е. метод, лишающий его не только жизни, но и возможности оправдаться.

Еще одним инструментом контроля за деятельностью правительства со стороны органов законодательной власти является право парламента одобрить и ратифицировать заключенные президентом международные договоры и соглашения.

Очень важную роль в системе разделения властей играет оппозиция, действующая в рамках закона. Критическая оценка лидерами оппозиции законодательных документов и решений правительства – необходимый фактор современного политического процесса.

Судебная власть – основной гарант соблюдения законности в деятельности законодательной и исполнительной властей. Во многих странах надзор за соблюдением конституции, за соответствием основному закону государства актов, принимаемых органами исполнительной и законодательной власти, возложен на Верховный суд или аналогичную организационно обособленную высшую судебную инстанцию.

Сравнительный анализ

Конституционный суд ФРГ обладает весьма широкими полномочиями. Он наделен правом толкования основного закона при возникновении споров между федерацией и землями относительно объема их прав и обязанностей, соответствия актов федерального и земельного законодательства конституции. Решения федерального конституционного суда обязательны для всех центральных и земельных структур; по существу, этот орган регулирует принципиальные вопросы политической жизни ФРГ.

Высшим судебным органом Франции является конституционный совет, который осуществляет надзор за соблюдением основного закона, за правомочностью действий парламента и президента. Конституционный совет может разрешать споры, связанные с национальными выборами и референдумами. Местные органы власти, профсоюзы или общественно-политические организации имеют право обращаться в конституционный совет, если они не согласны с каким-либо решением государственных органов.

При этом конституционный совет обязан давать ответ на такие обращения в определенный срок. Если совет придет к выводу, что решение правительства Франции или законодательный акт, принятый парламентом, неправомочны (не соответствуют основному закону), то государственные органы обязаны или отменить ранее принятое решение, или внести в него соответствующие коррективы.

Итак, мы видим, что в государстве, основанном на принципе разделения властей, исполнительные, законодательные и судебные институты, будучи независимыми в рамках своей компетенции, взаимно контролируют друг друга и препятствуют любым попыткам злоупотребления властью.