Разделение властей – развитие конституционных институтов и доктрины в Великобритании

Уяснение особенностей конституционного права Англии становится более отчетливым в случае применения исторического метода, а не метода, основанного на толковании конституционных принципов.

Это относится не только к Дайси и Дженнингсу, но и к таким авторам, как Эрскин, Мэй, Энсон, Кейр, Уиар и др. В последнее время британские авторы, пренебрегая историческим аспектом, стараются исследовать конституционно-правовые институты в сопоставлении с общими конституционными принципами (такими как законность, справедливость, либерализм, демократия), которые теперь и в этой стране стали признаваться универсальными.

Но есть ученые, которые считают такой подход не способным раскрыть специфику английского конституционализма. Например, А. Томкинс уверен, что сопоставление национальных институтов с абстрактными конституционными принципами непродуктивно.

Следует рассмотреть эволюцию институтов монарха, парламента, правительства, судов для того, чтобы постичь природу британского публичного права, но этот исторический экскурс как раз и приводит к уверенному утверждению о том, что разделение властей все-таки существует в английском конституционном праве.

Если принять позицию английских ученых, настаивающих на историческом подходе к исследованию особенностей английской системы власти, то принцип разделения властей должен проявиться сквозь канву исторических событий.

К началу периода, называемого историками Новым временем, власть в Англии в полной мере принадлежала Короне. В период правления Тюдоров (1485 – 1603) Англией управляли выдающиеся монархи. Это была грандиозная, яркая и самодостаточная эпоха Генриха VIII и Елизаветы I. Англия стала мощной протестантской державой. Корона находилась в центре социальной, религиозной, правовой и политической жизни. Это была эпоха, когда Монарх не правил, но управлял.

Парламенты собирались и распускались по желанию Короны. Когда они собирались, их задачей являлось не столько издание законов, сколько предоставление суверену консультаций и поддержки, особенно финансовой. Отправление правосудия также подпадало под полномочия и контроль Короны.

Но даже на этой ранней стадии власть Короны не была абсолютной. Еще за три столетия до прихода к власти Тюдоров бароны короля Джона вынудили его принять условия Магна карты. Этот документ, составленный в 1215 году и несколько раз пересмотренный впоследствии, ознаменовал первую со времени Норманнского завоевания (в 1066 г.) результативную попытку ограничить власть Короны.

Данный документ предусмотрел ряд прав свободных граждан, которые он мог бы противопоставить Короне. Некоторые положения Магна карты действуют и по сей день, и к ним по-прежнему периодически обращаются на практике. Наиболее важное из них содержится в статье 29, которая предусматривает, что ни один свободный человек не может быть захвачен, или помещен под стражу, или отправлен в ссылку иначе как по закону.

Более значимое для нашего времени положение запрещало Короне повышать свои доходы посредством использования власти на землю и увеличения налогов. Особое конституционное значение данного документа, по мнению А. Томкинса, заключается, скорее, не в том, что Магна карта говорит о правах, а в том, что она говорит о Короне.

Магна карта была не единственным документом подобного рода. Похожие документы составлялись в Европе на протяжении XIII века. Однако в двух смыслах Магна карта – особенный документ. Во-первых, по своей цели. В то время как европейские документы были направлены на сохранение территориальной независимости или привилегий аристократии, целями Карты являлись контроль над Короной и ее подчинение закону.

Во-вторых, она была составлена не как документ принуждения, а как правовой документ. Важно и то, что данный документ стал результатом сложного политического компромисса между королем и баронами. В конституционном смысле главным в Магна карте был запрет: Корона лишалась права вводить определенные налоги без согласия совета королевства.

Кто должен был бы давать согласие на это? Во время составления Магна карты не было Парламента. Корона управляла через Curia Regis, члены которой являлись баронами. Парламент появился в XIII веке из этих средневековых институтов, самые знатные бароны вошли в состав Палаты лордов, менее знатные образовали чуть позднее Палату общин.

Только к середине XIV века был создан постоянный двухпалатный Парламент. Конституционная роль этого органа сводилась к тому, чтобы быть инструментом, посредством которого Корона получала консультации. Если Короне необходимы были дополнительные средства, она обращалась к Парламенту. Корона управляла, но у Парламента находились “ремешки для стягивания кошелька”.

На основе положений Магна карты в течение XV – XVI веков Парламент сформулировал три принципа: во-первых, запрет установления налогов без согласия Парламента, во-вторых, требование о согласии обеих палат Парламента для принятия закона; и, в-третьих, право Палаты общин вмешиваться и исправлять злоупотребления королевской администрации. Эти принципы стали известны как древняя конституция, в соответствии с которой источником власти считалась Корона, но ее действия контролировались (проверялись) Парламентом.

В современной Великобритании разделение власти между Короной и Парламентом – это институциональное разделение, тогда как в древней Конституции вся государственная власть находится у Короны, за исключением тех полномочий, которые специально переданы Парламенту.

Доктрина древней Конституции не осталась неизменной. Наиболее серьезной угрозой для нее было правление Стюартов в XVII веке. Стюарты являлись сторонниками идеи богопомазанного монарха. Эта точка зрения предполагала, что король является представителем Бога и отчитывается только перед Богом, но не перед Парламентом.

В соответствии с Конституцией не все полномочия короны должны были быть разделены с Парламентом: в таких сферах, как международные дела, армия и флот, чеканка монет, Корона имела прерогативы. Джеймс и Чарльз пытались распространить абсолютную власть Короны также на сферу внутренней политики, устанавливали налоги и займы без согласия Парламента. Действия Короны безуспешно оспаривались в суде. В серии спорных и кризисных дел судьи отдавали предпочтение Короне, даже когда вес прецедентов был против такого решения.

К 1640-м годам Англия вошла в пучину гражданской войны. Конституционные разногласия между сторонниками Парламента и роялистами хотя и не были единственной причиной противостояния (сильна была и религиозная составляющая конфликта), но все же стали главным двигателем этой войны. Война захватила Англию, между 1642 – 1648 гг. дошла до Шотландии и Ирландии.

Войну выиграли сторонники парламента, возглавляемые Оливером Кромвелем. В 1649 Чарльз был казнен, с 1649 по 1660 год Англия впервые в истории осталась без монарха. Вместе с монархом была также упразднена Палата лордов. Палата общин и новая армия Кромвеля стали обладателями власти.

Но республика просуществовала недолго. Кромвель умер в 1658 г., и в течение двух лет с его смерти династия Стюартов восстановила монархию, королем стал Чарльз II, а после его смерти – Джеймс II, принадлежавший католическому вероисповеданию. Три года спустя после прихода к власти Джеймс был свергнут, поскольку Парламент предложил корону Вильяму Оранскому (протестанту), мужу дочери Джеймса Мэри. В 1688 – 1689 гг., учтя опыт прошлого, Парламент не стал рисковать и принял в форме закона, возможно, самый важный отдельный документ всей неписанной конституции – Билль о правах.

Билль о правах закрепил обстоятельства, при которых Корона может пользоваться своими полномочиями. Права, установленные Биллем о правах, – это права Парламента. Иными словами, это документ, который регулирует отношения Парламента и Короны.

Его главные положения по-прежнему действуют и образуют ядро современной Конституции.

Если Билль о правах лишь установил условия, в соответствии с которыми Англия должна развиваться как монархия, то Акт о престолонаследии 1701 г. закрепил за Парламентом также полномочия по изменению линии наследования. Комплексный эффект этих конституционных законов выразился в том, что монарх стал править в Англии не в силу его избрания Богом, а в той мере, в какой Парламент ему позволяет. Власть начинается с Короны, но она находится у нее только поскольку Парламент желает этого и только до тех пор.

Таким образом, в политической истории XVII века обнаруживается связь с конституционном правом XXI столетия в том смысле, что она свидетельствует о существовании разделения власти между Короной и Парламентом задолго до разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Т.е. XVII век стал системообразующим периодом для английской конституции.

Как отмечает А. Томкинс, “английская конституция возникла в крови гражданской войны… а не в условиях политического идеализма XVIII века. Гражданская война, цареубийство, междуцарствие, common wealth и протекторат, восстановление монархии и так называемая славная революция 1689 г. стали центральными элементами конституционного строительства.

Окончанием XVII века было ознаменовано и установление конституционного порядка в Англии. Органы государства и отношения между ними были установлены к 1700 г. Биллем о правах и Актом о престолонаследии. Едва ли стоит удивляться поэтому, что философия XVIII века не может объяснить английскую Конституцию. К сожалению британских либералов, английская Конституция возникла до появления гения Монтескье, Тома Пейна и Джеймса Мэдисона”.

До 1990 годов доминировал подход, который основывался на отношении к нему как к чуждому для британской традиции государственного строительства. Например, классик английской правовой и политической мысли У. Бэйджгот в своей знаменитой книге “Английская конституция” развивал мысль о том, что английское конституционное право базируется не на разделении властей, а на их слиянии.

Все эти и другие примеры могут являться доказательствами того, что английское публичное право основано не на разделении властей, а на их слиянии. Хотя в Англии есть Парламент, правительство, судебная система, это не дает оснований утверждать, что Конституция предусматривает разделение властей. Есть определенное разграничение полномочий между этими ветвями власти, но оно является лишь доктринальным, а не нормативным.

Но путь реформ, на который вступила Великобритания в конце XX века, обусловил его переоценку. Исследователи осознали актуальность упомянутого принципа для развития конституционного права Великобритании.

Британские авторы уже давно отмечали неоднозначность содержания принципа разделения властей, исходя из того что в науке распространены два подхода к вопросу о допустимости его использования для характеристики конституционного строя страны. Одни исследователи считали данный принцип неотъемлемым компонентом конституционализма и, следовательно, полагали, что все конституции должны его придерживаться. Другие применяли данный принцип исключительно к конституциям президентских форм правления, иными словами, относились к нему “прежде всего как к механизму категоризации, полезному методу разделения различных форм правления”.

Но в любом случае ученые исходили из того, что на практике разделение властей проявляется в трех аспектах. Во-первых, речь может идти о разделении институциональных структур, поскольку любому государству необходимо иметь органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Например, многочисленные народные избранники, представленные в законодательном собрании, не могут заменить суды. Во-вторых, этот принцип может выразиться в разделении соответствующих групп полномочий, которые необходимо осуществлять каждому государству: создавать общие законодательные и более узкие административные акты, выносить судебные решения для регулирования споров, возникающих в связи с применением норм этих актов.

Понятно, что законодательный орган не может рассматривать конкретные споры, а суды не могут принимать законодательные акты. В-третьих,  принцип разделения властей следует рассматривать с точки зрения разделения лиц. Государству не обойтись без трех видов участников осуществления публичной власти: и тех, которые избираются демократическим путем, осуществляя затем законодательные полномочия; и тех, которые являются экспертами в области разрешения правовых споров; и тех, которые обладают специальным управленческим опытом и знаниями.

Знакома английским ученым и проблема выбора между двумя версиями доктрины разделения властей, одна из которых, “чистая”, настаивает на строгом разделении трех ветвей (вместе с институтами, полномочиями и их персоналом), а другая – “частичная”, отдающая приоритет аспекту взаимоограничения властей, допускает взаимопроникновение полномочий.

Например, судьи могут получить исполнительные полномочия для управления судебной системой, а законодательные органы могут быть наделены судебными полномочиями, чтобы наказывать своих членов за их неправомерное поведение.

Как уже было отмечено, большинство специалистов, писавших о британской Конституции до 1990 года, выражали изрядный скептицизм относительно применимости данной доктрины к британскому конституционному строю. Возражения выдвигались на двух уровнях.

На первом из них основой для сомнений стал опыт британского конституционного развития. В частности, учеными отмечалось, что принцип разделения властей не должен применяться к конституциям парламентского типа и, соответственно, к британской Конституции, поскольку в основе парламентских систем лежит принцип слияния, а не разделения властей.

В парламентской системе законодатель берет на себя политический компонент исполнительной власти, которая находится в зависимости от него в плане установления ее статуса и компетенции. Премьер-министр, возглавляющий исполнительную власть, в отличие от президента (в президентской республике) не избирается населением, и потому ограничительные механизмы конституции не распространяются на сферу его полномочий; он может действовать, если Парламент поддерживает его политику (или мирится с ней).

Авторы также ссылались на статус лорда-канцлера в качестве подтверждения неприменимости принципа разделения властей к британской Конституции. Он являлся спикером Палаты лордов, но в то же время – и элементом исполнительной власти, входя в состав кабинета министров, а кроме того, выступал в качестве судьи. Таким образом, он участвовал в осуществлении всех трех видов государственной власти.

Принималось также во внимание, что до недавнего времени высшим судебным органом Великобритании оставалась Палата лордов. Комитет законодательного органа служил в качестве высшей судебной инстанции. Конституционные реформы последних десятилетий изменили эту ситуацию, но остались и другие явные несоответствия.

Так, исполнительная власть наделена делегированными ей законодателем ограниченными правотворческими полномочиями для принятия законов (statutory instruments) и обладает правом решать некоторые юридические споры. Органы законодательной власти могут осуществлять судебные полномочия в отношении своих членов, наказывая их за правонарушения. Наконец, суды являются правотворческими органами. Как известно, общее право создали судьи, а не парламент.

Нельзя также упускать из вида и неиссякаемую актуальность концепции суверенитета Парламента, который, будучи теоретическим хранителем суверенитета, в любой момент может предложить новое правило, отменив или упразднив предыдущий обычай. Вместе с тем надо признать, что в современных условиях Парламент все же связан определенными обязательствами, не всегда имеющими строгие юридические параметры. Например, трудно представить, что этот орган может принять закон, откровенно направленный на нарушение основных прав человека.

Принцип парламентского верховенства означает, что Парламент имеет, при английском государственном устройстве, право издавать и уничтожать всевозможные законы; нет ни одного лица, ни учреждения, за которыми бы английский закон признавал право преступать или не исполнять законодательные акты парламента.

Всякий парламентский акт (или часть его), создающий новый закон или же отменяющий или изменяющий существующий закон, должен быть исполняем всеми судами. Тот же самый принцип с отрицательной стороны может быть выражен так: “Никакое лицо, никакое собрание лиц при английской Конституции не имеют права издавать постановления, которые были бы не согласны с парламентскими актами или, другими словами, пользовались бы судебной защитой вопреки парламентскому акту”, как писал выдающийся английский государствовед А.В. Дайси.

Вторая группа возражений (более фундаментального порядка) касалась безупречности принципа разделения властей как такового. Утверждалось, что разделение властей как идея является ошибочной, поскольку не существует естественного разделения властей между тремя ветвями государственной власти. Более умеренные ее сторонники считали, что это разделение является весьма размытым.

На протяжении 1990-х происходит постепенное возрождение интереса к принципу разделения властей и его переоценка. Традиционные взгляды ученых старой школы, согласно которым эта доктрина не характерна для британского конституционализма, подвергли пересмотру. В частности, такие конституционалисты, как К. Манро, Т.Р.С. Аллан и Э. Барендт, сделали попытку представить британскую Конституцию отражающей не букву, а дух концепции разделения властей, и они не были одиноки в таком понимании данного вопроса.

Во-первых, ученые обратили внимание на то, что судебная власть уже давно отделена от двух других ветвей государственной власти. В соответствии с Актом о дальнейшем ограничении Короны и лучшем обеспечении прав и вольностей подданных 1701 г. (Act of Settlement) судьи судов высшей инстанции были защищены: они могли быть отстранены от своих должностей только после принятия соответствующего решения обеими палатами Парламента (с тех пор эта процедура была реализована на практике один раз).

Во-вторых, некоторые явные примеры слияния властей в действительности носили лишь внешний характер. Так, например, тот институт, который преобразовался после реформы в Верховный суд, формально был комитетом законодательного органа. На самом деле между Палатой лордов (Судебным комитетом) и остальным Парламентом существовало заметное различие.

Члены Судебного комитета назначались с учетом профессионального юридического опыта, и остальные члены Палаты лордов всегда соглашались с его решением по юридическим вопросам. Участие членов данного комитета в парламентских дебатах хотя и было активным, но члены Судебного комитета уделяли внимание в большей степени формально-юридическим, а не политическим вопросам и к тому же являлись лишь малой частью состава Палаты, что определяло их скромную роль в принятии статутов.

В-третьих, хотя существует тесная связь между законодательной и исполнительной ветвями власти (в силу единства политических аспектов управления страной), между ними есть и существенные различия. Огромная армия британских чиновников не заседает в Парламенте. Законодательством запрещено государственным служащим быть членами Палаты общин. Считается, что при выполнении своих служебных обязанностей они должны быть вне политики: беспрекословно следовать директивам и курсу того органа, в котором они служат.

Палата общин избирается и разрабатывает политический курс Великобритании, а исполнительная власть состоит из технократов, которые занимают свои должности благодаря их административным или профессиональным навыкам. Они должны реализовывать на практике политический курс, установленный законами и решениями Кабинета министров. Британские ученые полагают, что различие между законодательной и исполнительной ветвями власти является даже более глубоким в парламентской системе правления, чем в президентской.

В-четвертых, частичное совпадение функций (например, и законодательная ветвь, и исполнительная занимаются правотворчеством) можно рассматривать как примеры реализации принципа разделения властей, а не как нарушения. Законодательные полномочия делегируются исполнительной власти не только в парламентских системах, но и в президентских, а тем более в смешанных.

При этом задачами исполнительной власти являются адаптация и выполнение норм законов посредством принятия соответствующих нормативных актов в сфере ведения исполнительной власти. Таким образом, получается, что профессионализм исполнительной власти и ее способность к быстрой адаптации усиливают эффективность законодательной власти.

Нельзя не отметить и то, что британские ученые – конституционалисты изменили свое восприятие самой природы доктрины разделения властей. Если прежде они склоны были рассматривать ее в чисто описательном ключе как концепцию, характеризующую президентскую форму правления, то в более поздних работах признали ее универсальность, что не отменяет национальных особенностей формирования баланса между ветвями власти.

Британские авторы свое новое понимание принципа разделения властей связали с открытием в нем инструментального потенциала средства защиты свободы человека. Вместе с тем исследователи стремились вычленить цель доктрины разделения властей, полагая, что она должна способствовать эффективным действиям государства, наделяющего соответствующими полномочиями те институты, которые наилучшим образом могут их использовать.

В западной науке существует давняя традиция ставить во главу угла принципа разделения властей решение задачи эффективности власти, а не обеспечения свободы граждан. Современные авторы отмечают, что эффективность – пустое слово, если органы, отвечающие за выбор и проведение политики государства, не находятся под контролем его граждан.

Кроме того, принцип разделения властей должен быть реализован так, чтобы удовлетворить потребность в опыте и знаниях специалистов при разработке законов и политического курса страны, а для этого должен предполагать различные формы контроля над властью и ее подотчетность.

Обращалось также внимание на то, что реализация принципа разделения властей требует приверженности идее верховенства закона: чиновники должны соблюдать и применять закон ответственно и осознанно. Особенно важно, чтобы судьи выносили свои решения лишь на основе закона, а не под давлением взятки. Кроме того, важно, чтобы закон применялся также и к государственным служащим, обязывая их выполнять решения, принимаемые выборными государственными органами.

Наиболее известной реформой, связанной с рассматриваемым принципом и вызвавшей обширный резонанс, стала отмена судебной функции Палаты лордов и создание Верховного суда. Согласно Акту о конституционной реформе 2005 г. был создан новый Верховный суд, отделенный от законодательной ветви власти и состоящий из судей, которые больше не являлись членами Палаты лордов.

Теперь высшими судебными органами, юрисдикция которых распространяется на территорию всего государства, являются Верховный суд, заменивший в качестве высшей апелляционной инстанции Палату лордов, и Судебный комитет Тайного совета при монархе.

Нередко данная мера как в самой Великобритании, так и за ее пределами рассматривается как “косметическая”, поскольку те же люди в результате стали исполнять те же функции, как это было при старой системе. Вместе с тем она покончила с наиболее очевидным и наименее оправданным в британской системе правления включением одной функции власти в структуру органа, предназначенного для осуществления другой функции.

Наряду с созданием Верховного суда Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии Акт о конституционной реформе также уменьшил и роль лорда-канцлера, который потерял возможность действовать в качестве судьи и принимать участие в назначении судей.

Еще в 2003 году Управление лорда-канцлера было объединено с министерством юстиции, а лорд-канцлер занял одновременно и пост министра юстиции, а реформа 2005 года, проведенная правительством Тони Блэра, передала большую часть функций лорда-канцлера другим субъектам.

Палату лордов возглавил лорд-спикер, а судебную власть в Англии и Уэльсе – лорд-верховный судья Англии и Уэльса. Закон о конституционной реформе 2005 года упразднил также категорию лордов-юристов, заседавших в комитетах Палаты лордов, и отменил ее апелляционную юрисдикцию.

Должность лорда-канцлера все еще существует, но он утратил возможность быть одновременно министром юстиции и судьей. Вместе с тем, входя в состав Кабинета министров, он отвечает за суды и отправление правосудия, его конституционная обязанность заключается в оказании поддержки судьям и отстаивании их независимости.

Лорд-канцлер по-прежнему остается членом парламента, но, не являясь спикером Палаты лордов, уже не заслуживает упрека в нарушении принципа разделения властей. Комментаторы изменения статуса этого должностного лица обычно упоминают среди мотивов, помимо стремления следовать упомянутому принципу, также о противоречии прежнего статуса лорда-канцлера требованиям Европейской конвенции по правам человека (судья утратит свою беспристрастность, если будет одновременно занимать должность министра).

Создание Верховного суда и изменение статуса лорда-канцлера – это важные и заметные шаги на пути к утверждению принципа разделения властей в конституционном механизме Великобритании. Но есть еще и другие сферы, где ощутимо (хотя и менее явно) влияние принципа разделения властей.

С принятием Акта о правах человека 1998 г. права, провозглашенные в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), получили более высокую степень защиты внутри страны. Согласно статье 6 Конвенции необходимо, чтобы при принятии решений о привлечении лица к уголовной ответственности, а также при определении его гражданских прав и обязанностей каждый имел право на справедливое публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основе закона.

Следуя данной статье, суды приняли решения, ограничившие судебные полномочия министров, в том числе отменили полномочие министра внутренних дел определять фактический срок заключения для приговоренных пожизненно. Вынесение приговора относится к полномочиям судов и должно осуществляться судьями, а не чиновниками исполнительной ветви власти.