Система организации государственной власти в Пятой республике

Первое ознакомление с Конституцией 1958 г. или ее беглое сравнение с современными конституционными текстами стран, не так давно перешедших на путь строительства демократии, может создать впечатление, что французская модель организации публичной власти является излишне сложной, запутанной и незавершенной.

Еще больше способно сбить с толку отсутствие признаков, отражающих привычную роль судебной власти, и изобилие в системе высших государственных институтов органов, которые выполняют факультативные и компенсационные функции в процессе политико-правового развития. Все это, возможно, не в полной мере соответствует простоте, ясности и демократичности романского юридического стиля.

Однако здесь нужно принимать во внимание несколько моментов. Во-первых, французские конституции с самого начала конституционной истории этой страны рассматривались с совершенно прагматической точки зрения. Это не акты символического характера, которые служат лишь каталогом высоких идеалов, а документы непосредственного действия, к которым можно всерьез апеллировать. Спекулятивная стройность текста может навредить его практическому назначению.

Во-вторых, текст Конституции в данном случае можно сравнить с вершиной айсберга, которая показалась над поверхностью политической и правовой практики и законодательства Франции благодаря распределению веса в его подводной части.

Формальные текстовые диспропорции являются отражением рейтинга проблем, которые французское общество считает для себя особенно важными для закрепления в Основном законе. Поэтому Конституция 1958 г. является ответом ровно на те вопросы, которые существовали к этому моменту развития французской государственности.

В-третьих, Франция начала писать свою демократическую конституционную историю отнюдь не с 1958 г. Кроме того, на ее территории за это время не было успешных попыток на основе неких новых принципов выстроить альтернативную политическую реальность, которая бы радикально отличалась, подобно советскому строю, от логики развития государственности европейских стран.

То есть конституционную историю Франции смело можно воспринимать как непрерывную, ей не нужно начинать с чистого листа, как африканским, ближневосточным или восточноевропейским странам, которые приняли новые демократические конституции в течение последних двух десятков лет.

Имманентной частью повседневного конституционного быта Франции являются устойчивые традиции политического и правового поведения, которые определяют вполне предсказуемые рамки деятельности должностных лиц и работы институтов власти. Нет необходимости переводить драгоценный нормативный материал Конституции на очевидные вещи.

Конституция 1958 г. является в полной мере детищем правоцентристских партий во главе с приверженцами де Голля, которые мыслили Францию великой европейской и мировой державой. Унизительная слабость политической системы, вызванная ультрапарламентскими режимами Третьей и Четвертой республики, должна быть преодолена сильной рукой патриота, лидера и вождя нации.

Мрачная история прежних французских монархических режимов, диктатура Петэна и вождизм фашистских лидеров соседних европейских стран долгое время отталкивали французов от идеи сильной руки. Однако неспособность раздробленных и по преимуществу левых партий справиться с новыми вызовами, вставшими перед страной после войны, вернули убедительность словам де Голля о “республиканской монархии”.

Нынешнее французское государство называют республикой смешанной, полупрезидентской, президентско-парламентской, премьерско-президентской и т.п. Все эти характеристики передают собой достижение определенного момента длительной конституционной истории, который, кажется, позволил нащупать французам на своей почве тонкий баланс сдержек, актуальных для совершенно разных классических моделей организации государства. В поиске этого баланса никогда не подвергались сомнению базовые устои французского государства: демократический режим, республиканская форма правления и разделение властей.

Президент после реформы 1962 г. избирается на прямых общенациональных выборах, что делает его легитимность в глазах избирателей сравнимой с легитимностью Парламента и приближает французскую модель к президентским республикам. Процедура президентских выборов довольно проста и демократична.

Для выдвижения кандидатуры необходимо 500 подписей лиц, располагающих выборным мандатом общенационального, регионального или уровня департаментов или мандатом некоторых других легислатур (притом что подписанты представляют не менее 30 департаментов).

Голосование проводится по системе абсолютного большинства в два тура: если в первом туре ни один из кандидатов не набрал абсолютного большинства голосов, в следующем туре по принципу относительного большинства проводится голосование по двум кандидатурам, набравшим в первом туре наибольшее количество голосов.

Особенность формирования Правительства может указывать и на президентские, и на парламентские черты республики: Премьер-министр назначается Президентом, однако свою программу он представляет на утверждение Национальному собранию.

Выборы в нижнюю палату Парламента, Национально собрание, – прямые. Депутаты избираются по мажоритарным одномандатным округам в два тура. Если ни один из кандидатов не получает в первом туре абсолютного большинства, во втором туре встречаются кандидаты, набравшие более 12,5% голосов в первом туре от общего числа зарегистрированных избирателей, а победителем среди них считается набравший относительное большинство.

Сенат, как верхняя палата парламента, призван отражать представительство территориальных коллективов, а, учитывая их сложный состав и традиции, система выборов отличается здесь значительной спецификой. Выборы сенаторов проводятся в департаментах, которые являются ключевой административно-территориальной единицей во Франции.

Для этого образуются специальные коллегии, составленные из депутатов легислатур разных территориальных уровней – от регионов, департаментов и коммун. Сами делегаты при этом избираются в своих советах. Количество избираемых данной специальной коллегией сенаторов от департамента варьируется в зависимости от численности населения. От этого же зависит и применяемая в этом случае избирательная система: в крупных по числу населения департаментах выборы проводятся по пропорциональной системе, в остальных – по мажоритарной системе в два тура.

Механизмы политической ответственности в отношении высших органов власти также носят смешанный характер, если оценивать их в совокупности. Единственной процедурой политической ответственности, применяемой в отношении Президента, является возможность его отстранения от должности в случае широко трактуемой государственной измены. Обвинение против Президента выдвигается обеими палатами парламента абсолютным большинством голосов, а судит его составленная из избранных на паритетных началах палатами из числа их членов Высокая палата правосудия.

Сенат политически неприкосновенен, что отчасти компенсирует его слабую роль в политическом процессе. А вот Национальное собрание может быть распущено Президентом без особых формальных оснований. Единственным условием являются предварительные консультации с Премьер-министром и председателями обеих палат парламента, при этом гарантией прочности парламента является обязанность провести выборы нового состава нижней палаты в промежуток от 20 до 40 дней после роспуска.

Несмотря на то что премьер Правительства назначается Президентом, у последнего нет права по собственной инициативе отправить Правительство в отставку. Такая возможность у него появляется лишь в случае, когда об этом ему объявит Премьер-министр.

Однако и Парламент не может единолично распорядиться об отставке Правительства. В случае вынесения Национальным собранием резолюции порицания либо если оно не одобрит программы Правительства, Премьер обязан вручить заявление об отставке Правительства Президенту республики (ст. 50 Конституции Франции).

Таким образом, процесс формирования и политической ответственности Правительства как центральный механизм, где пересекаются основные характеристики “смешанности” Французской Республики, нацелен на то, чтобы покончить с практикой “вальса правительств” и максимально стабилизировать исполнительную власть в стране под общим контролем неприступного для случайной политической игры Президента.

Рассмотрим далее по возможности коротко другие основные черты статуса высших органов власти Пятой республики.

Конституция 1958 г. с первых своих положений не оставляет никаких сомнений в том, что центром французской политической системы является Президент. Он “обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства”, он – гарант “национальной независимости, целостности территории” (ст. 5).

Президент назначает Премьер-министра и принимает его отставку, хотя в первом случае Премьер обязан заручиться поддержкой Национального собрания, а во втором случае Президент лишен инициативы.

Реализованный во французской модели власти принцип “двух ключей” в отношении формирования и отставки Правительства делает его надежной и максимально стабильной частью государственного механизма, насколько это возможно для правительства в демократическом государстве.

Неограниченное формальными основаниями право роспуска Президентом Национального собрания делает его принципиально зависимым инструментом в руках сильного Президента. Однако надо иметь в виду, что установленный Конституцией баланс формального статуса является лишь частью фактической системы сдержек.

Партийная принадлежность Президента и парламентского большинства имеет в этом механизме не меньшую роль. Например, слабый Президент, т.е. не имеющий прочной поддержки однопартийцев в Парламенте, вынужден уходить от прямых конфликтов с ним и ему может быть нелегко решиться на роспуск нижней палаты.

Однако представляется, что на самом деле данная статья содержит достаточно гарантий для того, чтобы не рассматривать ее как серьезную опасность французской демократии: чрезвычайные полномочия Президента могут быть вызваны к жизни только в случае реальной угрозы независимости и государственной целостности страны, когда “нормальное функционирование конституционных государственных органов прекращено”; при этом Президент обязан провести консультации с Премьер-министром, председателями палат, а также с Конституционным советом; также у него нет права распускать в течение этого периода Национальное собрание; а сами чрезвычайные меры “должны быть продиктованы стремлением обеспечить в кратчайшие сроки конституционным государственным органам средства для выполнения их задач”.

Президент республики имеет право апеллировать к народу напрямую, например, в случае, когда его инициативы не получают должной поддержки в Парламенте, он “может передать на референдум любой законопроект, касающийся организации публичных властей”. В этом случае опрокинуть народный вотум законодательной ветви не удастся.

Между тем референдум – это обоюдоострое оружие. С тех пор как де Голль, не получив поддержки по поводу своей идеи преобразования Сената в орган социально-экономического представительства в 1969 г., ушел в отставку, создав тем самым важный политический прецедент, это право используется французскими президентами с большой осторожностью.

Президент в терминах ст. 64 “является гарантом независимости судебной власти”, в чем ему “помогает” возглавляемый им же Высший совет магистратуры – верховный орган, контролирующий кадровую политику в органах суда и прокуратуры во Франции и обеспечивающий дисциплинарное производство в отношении этих категорий работников. Правительство – следующая по важности точка притяжения политической мощи после Президента.

Правительство в значительной мере является политически самостоятельным органом, мнение которого в разные периоды времени текущей государственной жизни может отличаться как от мнения Президента, так и от мнения парламентского большинства. Во Франции не Президент, а именно Правительство “определяет и проводит политику Нации” (ст. 20).

Правительство тесно связано с Парламентом узами политической ответственности. Так, после назначения Премьера его программа представляется в Национальное собрание (ст. 49), а при ее неодобрении Премьер-министр вручает Президенту заявление об отставке (ст. 50), которую тот не вправе проигнорировать в силу конституционной традиции и должен разрешить конфликт либо приняв отставку Правительства, либо распустив Национальное собрание.

Вынесение большинством голосов членов Национального собрания резолюции порицания по инициативе палаты не связано с каким-либо конкретным условием или процедурой, парламент вправе это сделать в любое время, когда сочтет нужным. В то же время и Премьер может поставить вопрос о доверии перед Национальным собранием в связи с голосованием по любому закону, и в этом случае оно считается полученным, если не будет принята резолюция порицания.

Инициатива пересмотра Конституции принадлежит членам парламента и Президенту, “действующему по предложению Премьер-министра” (ст. 89).

Рассмотрев коротко основы конституционного статуса Президента и премьер-министра, нельзя упустить из виду важные нюансы их непростых в ряде случаев взаимных отношений.

Президент республики не ограничивается своей номинальной ролью главы государства, но также может принимать деятельное участие в осуществлении исполнительной власти в стране. Наиболее яркое формальное проявление бицефальности французской государственной машины – одновременное существование возглавляемого Президентом Совета министров и руководимого Премьер-министром совета кабинета.

Президент подписывает ордонансы и декреты, рассмотренные в Совете министров, имеет широкий спектр кадровых полномочий в системе исполнительной власти (ст. 13). При этом “Премьер-министр руководит деятельностью Правительства. Он несет ответственность за национальную оборону.

Он обеспечивает исполнение законов. С соблюдением положений статьи 13 он осуществляет регламентарные полномочия и назначает на военные и гражданские должности” (ст. 21). В исключительных случаях “Премьер может замещать Президента республики в качестве председателя Совета министров по поручению Президента и на заседании, повестка которого определена” (ч. 4 ст. 21).

Не менее интересным является взаимодействие Президента и Премьера в случае, когда Президент и большинство в Национальном собрании представляют разные партии. В ином случае Президенту не составляет никакого труда провести в парламенте своего Премьера, но в этой ситуации возникает необходимость достижения системного компромисса Президентом, с одной стороны, и Парламентом и Правительством – с другой. Разнопартийность Президента и Премьера вызывает к жизни режим так называемого сосуществования или “коабитации”.

Используя свою опору на парламент, Премьер обретает заметный вес, вполне сравнимый с президентским, однако и у Президента остаются рычаги влияния на оппозиционного Премьера. Среди наиболее явных сдержек – возможность откладывания подписания ордонансов и декретов, обсужденных Советом министров.

Поскольку этот инструмент важен для реализации текущих политических инициатив Премьера или инициатив по реализации законов, за что он персонально отвечает, уже Премьер может быть вынужден искать у Президента поддержки. Также Президент может осложнить работу Премьера, задействовав свои кадровые полномочия и назначив на должности в центральном аппарате или в регионах своих более активных политических сторонников, чем прежде.

Президент в ряде случаев может использовать режим “коабитации” и к своей политической выгоде, особенно если Правительство проводит неудачную экономическую политику. В этой ситуации Президенту значительно проще дистанцироваться от Премьера, который ему был навязан оппозиционным парламентом.

Многие исследователи сегодня склонны полагать, что после принятия на референдуме в 2000 г. решения о снижении срока полномочий Президента с семи до пяти лет проблема режима “коабитации” не стоит так остро, как это было ранее. Появление в середине большого президентского срока оппозиционного парламента теперь маловероятно.

Ведь если выборы Президента и Национального собрания не отстоят друг от друга сколько-нибудь значительно, то “президентская” партия, скорее всего, составит основу правящего большинства в нижней палате, поскольку политические предпочтения избирателей не смогут измениться за короткий промежуток времени слишком существенно. Если это все же происходит, то период вынужденного “сожительства” Президента и Премьера в силу более скромного президентского срока не успеет довести страну до правительственного кризиса.

Французский парламент заслуживает отдельного внимания. Наиболее существенной отличительной чертой статуса французского парламента является абсолютная ограниченность его компетенции. Данная черта стала логичным следствием преодоления наследия ультрапарламентских режимов, вызывавших прежде нестабильность правительств и слабость политической системы в целом.

Статья 34 Конституции 1958 г. устанавливает исчерпывающий предметный перечень вопросов, которые могут быть урегулированы законом как формой нормативного акта, доступной парламенту. К примеру, к числу этих вопросов относятся гражданские права, гражданство, меры наказания, налоги, выборы в Парламент и местные органы, общая организация обороны, режим собственности, трудовое право и т.д.

Все вопросы, не отнесенные к сфере законодательства, носят так называемый “регламентарный” характер. Согласно ст. 37 это означает, что законы, принятые по данным вопросам, могут быть изменены декретами исполнительной власти после заключения специального правительственного органа, Государственного совета.

Национальное собрание и Сенат номинально имеют сходные полномочия в области законодательного процесса. Закон принимается, если одобрен палатами в идентичной редакции. Между тем на законодательный процесс могут существенно повлиять как Президент, прибегая, например, к праву отлагательного вето, так и Премьер, который вправе настоять на созыве смешанной паритетной комиссии для выработки нового текста по спорным вопросам.

Более того, никакая поправка к тексту смешанной комиссии не может быть принята без одобрения Правительства (ст. 45). То есть Парламент не имеет возможности вынудить Премьера пойти на компромисс по важным для него моментам путем откладывания принятия закона, передавая его проект между палатами по методу “челнока”. Таким образом, Парламент лишен возможности полностью контролировать даже ход основной процедуры своей работы, – законодательного процесса.

Охлаждение пыла нижней палаты как палаты “общественного мнения” со стороны более консервативно формируемой верхней палаты является ее типичной задачей. Так и французский Сенат при создании действующей Конституции задумывался голлистами как определенный противовес Национальному собранию, в котором воплощался ненавистный “режим партий”, растаскивающих страну в разные стороны.

Национальное собрание не может самостоятельно преодолеть несогласие Сената с законопроектом. По меньшей мере, от него требуется либо пойти на компромисс с верхней палатой, либо призвать на помощь Премьера для создания смешанной комиссии.

Таковы основные черты французского “рационализированного парламентаризма”. Конституционные механизмы сдержек существенно снижают роль Парламента как самостоятельного, абсолютно независимого игрока в политической жизни, который был бы способен стать преградой процессу реформ.

Парламент всегда может быть включен в механизм, его можно побудить действовать определенным образом. Но при всем этом вряд ли можно представлять себе Парламент как орган малозначимый и случайный. Президенту и Премьеру невозможно игнорировать столь массовый и авторитетный орган народного представительства, у которого всегда в запасе возможность не утвердить Премьера, вынести ему в любой момент времени резолюцию порицания или привлечь к ответственности Президента в отсутствие сложных процедур и лишь усилиями палат Парламента без всякой посторонней помощи.

Большое значение во внутриполитической жизни Франции играет Конституционный совет. В общем смысле этот конституционный орган в определенном отношении совмещает функции Конституционного суда и Центральной избирательной комиссии.

Однако при этом важно принимать во внимание, что Конституционный совет осуществляет конституционный контроль только над законами, в то время как оценка конституционности регламентарных актов является задачей другого органа власти – Государственного совета. Кроме того, и функции избирательного органа Конституционный совет несет в отношении не всех выборов, а только применительно к выборам Президента, референдумам, а также рассматривает избирательные споры на выборах в обе палаты Парламента.

Конституционный совет состоит из девяти членов, назначаемых по три от Президента и обеих палат Парламента. Срок полномочий этих членов Конституционного совета – девять лет без возможности продления. Конституционный совет обновляется на одну треть каждые три года (ст. 56).

Однако помимо этих девяти членов в Конституционный совет пожизненно входят бывшие Президенты Республики, что является подтверждением его значимости: работа Конституционного совета настолько авторитетна и должна привлекать внимание нации.

Конституционный совет осуществляет предварительный конституционный контроль. Согласно ст. 61 органические законы и регламенты палат Парламента должны быть ему направлены до промульгации, а остальные законы могут быть направлены по инициативе Президента, Премьера, Председателей палат Парламента или группой не менее 60 парламентариев.

Конституционный совет в механизме сдержек и противовесов мыслился изначально сторонниками де Голля как помощник Правительства, позволяющий обуздать Парламент. Сегодня его значение более широко и состоит в целом в обеспечении профессионального юридического и доктринального контроля за теми участками конституционного процесса, нарушения в которых потенциально способны привести к дисбалансу политической системы.

Упомянутый выше Государственный совет совмещает функции конституционного контроля в отношении актов регламентарной власти, высшего органа административной юстиции и консультативного органа при принятии правительственных решений. Государственный совет неоднократно упоминается в Конституции, но самостоятельного раздела в ее тексте не заслужил.

В отношении системы сдержек между основными носителями политической силы и выразителями суверенитета народа Государственный совет выступает органом второстепенным, скорее усиливая профессиональные возможности Правительства. Руководит Государственным советом Премьер-министр, а его члены назначаются главным образом из числа государственных служащих правительственным декретом по предложению министра юстиции. Работа в Государственном совете ведется по отделам в соответствии с их профессиональным профилем.

Еще одним конституционным органом, выполняющим консультационные функции при Правительстве, является Экономический и социальный совет. Согласно ст. 70 он консультирует Правительство по любым экономическим или социальным вопросам, на его заключение представляются все планы или программные законопроекты экономического или социального характера. Экономический и социальный совет формируется на основе корпоративного представительства от работодателей, лиц наемного труда, представителей свободных профессий, обществ взаимопомощи и т.д.

Одной из ярко выраженных особенностей французской системы сдержек является малозаметная роль в этом судебной власти. Характерно, что глава о судебной власти начинается с положения о том, что гарантом независимости судебной власти является Президент (ст. 64).

В осуществлении этой роли ему помогает Высший совет магистратуры, который возглавляется Президентом, а вице-председателем этого органа является по должности министр юстиции. Конституция устанавливает два присутствия в Высшем совете магистратуры со сложным персональным составом, одно из которых руководит деятельностью судейского сообщества, второе – прокурорского, формируя предложения по назначению на должности и рассматривая дисциплинарные дела работников соответствующих категорий.

В систему сдержек и противовесов в значительно большей степени встроены органы с судебными и квазисудебными функциями, которые вынесены за пределы главы VIII о судебной власти. Прежде всего, это касается Конституционного совета (ст. 56), который помимо осуществления функций конституционного контроля вправе рассматривать избирательные споры на выборах в высшие представительства. Его роль в системе сдержек в том, чтобы своевременно идентифицировать потенциальные нарушения конституционного порядка и своевременно переводить их в спокойное процессуальное русло взвешенного юридического решения.

Также в системе сдержек номинально участвует Высокая палата правосудия (ст. 67), которую можно рассматривать в качестве суда ad-hoc в отношении единственного рода дел, связанных с обвинением Президента республики в государственной измене. Если обвинение выдвигается обеими палатами абсолютным большинством, то Высокая палата правосудия, составленная из парламентариев же, судит Президента, не прибегая к помощи других органов или дополнительных процедур. Это явный инструмент потенциального давления законодательного органа на главу государства, он определенно включен в систему взаимных сдержек, только вот к работе судебной власти этот механизм не имеет отношения.

Что касается Палаты правосудия Республики, которая рассматривает дела о привлечении к уголовной ответственности членов правительства в период осуществления ими своих полномочий (ст. 61), то она также может рассматриваться как институт системы сдержек. Во-первых, Конституция не устанавливает для Палаты правосудия каких-либо предметных ограничений для категорий преступлений, в связи с которыми члены Правительства могут быть привлечены к уголовной ответственности.

Потенциально это могут быть преступления, связанные с профессиональной некомпетентностью, нарушениями по службе, коррупцией и т.п., что связывает такие обвинения с политическим процессом. Во-вторых, Палата правосудия помимо двенадцати парламентариев, представляющих на паритетных началах обе палаты Парламента, включает и трех членов Кассационного суда, т.е. собственно представителей судебной власти, причем один из них председательствует в Палате правосудия. Поэтому и с точки зрения состава Палаты правосудия можно рассматривать ее в качестве участника системы сдержек и противовесов.

Система административной юстиции представлена административными судами, административными апелляционными судами и Государственным советом в вершине их иерархии.

Кроме того, выделяются и разного рода специальные суды, связанные с разбирательством коммерческих, трудовых, аграрных и других споров. Однако в целом судебная власть как таковая, т.е. представленная в деятельности судов, не рассматривается в качестве самостоятельного игрока в системе государственно-властных отношений.

Конституционные институты, которые имеют к этому отношение (Конституционный совет, Государственный совет, Высокая палата правосудия, Палата правосудия республики), вынесены за пределы судебной системы и являются либо квазисудебными, а то и административными, органами, либо судами ad-hoc.