Публичное и частное в законодательстве об экономической безопасности недропользования

Сочетание частноправовых и публично-правовых интересов в юридической науке принято рассматривать с учетом принципов, заложенных еще Домицием Ульпианом, развитых впоследствии в трудах ученых.

Универсалии правового регулирования позволяют четко разграничивать универсальные объекты права и описать правовое положение соответствующих субъектов, но при наличии у одного объекта права частных и публичных признаков, при одновременном совмещении у одного или нескольких субъектов такого правоотношения публичных и частноправовых функций возникает коллизия интересов его участников.

В позитивном праве классификация недр как объекта права собственности скрывает в себе потенциальную возможность осуществления гражданских прав на этот объект, то есть изначально несет в себе цивилистическую основу. Даже в Древнем Египте – абсолютной деспотической монархии – право собственности на недра принадлежало фараону.

Заметим, что недра при неограниченной власти правителя оставались объектом частного права, а не выводились за пределы его регулирования. Рецепция римского права повлияла на то, что в большинстве европейских стран, а затем и во всем мире, недра стали рассматриваться как объект вещного права, а ограничение оборотоспособности недр осуществлялось гражданско-правовыми методами.

Частный интерес может быть как индивидуальным, так и неопределенным, то есть затрагивать неопределенный круг частных лиц, при этом, как утверждает Е. А. Суханов, частный интерес в широком понимании есть согласование однородных интересов частных лиц, хотя еще Ульпиан рассматривал частное право как относящееся к пользе отдельных лиц.

Публичный интерес можно рассматривать и как осуществление государственной власти в интересах всего общества, в том числе в части перераспределения материальных благ, и как осуществление правомочий собственника в масштабе понимания А. Оноре. Законодательство Соединенного Королевства, Франции, Германии, Италии, США, Бразилии, Венесуэлы, Саудовской Аравии, Казахстана и других стран так же, как и России, рассматривает публичный интерес еще и как осуществление суверенных прав на недра, особенно в рамках континентального шельфа.

Основной тенденцией правового регулирования экономически развитых зарубежных стран в части определения правового положения недр по их национальному праву является сведение к аутентичности предписаний материкового и шельфового законодательства о недрах при усилении публичного интереса, особенно в части пользования недрами. В качестве примера такого процесса, как замечает А. Н. Вылегжанин, правомерно рассматривать Норвегию.

Публичный интерес Российской Федерации состоит и в том, чтобы минимизировать расходы на сырьевые отрасли горной промышленности, но при этом максимизировать прибыль от государственных портфельных инвестиций и иных источников бюджетных поступлений. Соотношение частных и публичных основ недропользования в России исторически было смещено в сторону преобладания государственно-властных и административных начал.

В последнем десятилетии XX века в России ситуация в области соотношения интересов государства, многонационального народа и отдельных частных лиц существенно изменилась – произошел сдвиг в сторону увеличения прав частных лиц, в том числе иностранных, в сфере недропользования.

Современные российские тенденции отношений в сфере недропользования указывают на восстановление публично-правовых основ недропользования, сочетающихся с некоторыми цивилистическими принципами рыночной экономики.

С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года произошло резкое отклонение от ранее реализуемой политики в области природопользования. На смену Министерству нефтяной и газовой промышленности пришли государственный концерн «Газпром», акционированный впоследствии, а также ряд крупных частных нефтяных компаний типа «Лукойл», «Роснефть», «Сибнефть» и другие.

Пример нефтяной компании «Юкос» показал несостоятельность подобной схемы развития отношений в сфере недропользования. Металлургия и природоресурсные отрасли российской экономики оказались в частной либо смешанной собственности. В настоящее время государство предпринимает меры по увеличению своей доли в уставных капиталах нефтегазовых и иных компаний, связанных с недропользованием.

Полагаем, что экспроприация либо национализация горной промышленности в настоящее время недопустима, однако считаем необходимым постепенное увеличение удельного веса государственного участия в уставных капиталах крупнейших недропользователей, а также организаций, осуществляющих транспортировку добытого минерального сырья и его переработку.

Данная тенденция очевидна, и, вероятно, она должна привести к вытеснению частного капитала из рассматриваемой сферы в той степени, в какой это необходимо для защиты национальных интересов России, обороны и безопасности государства.

Данный тип отношений позволяет, с одной стороны, обеспечить исполнение государством своих публичных функций, а с другой – дополнить публично-правовую составляющую частноправовыми элементами в целях повышения инвестиционной привлекательности деятельности в сфере недропользования.

В настоящее время договоры в сфере недропользования не могут быть определены как гражданско-правовые и закреплены в Гражданском кодексе Российской Федерации, это обуславливает необходимость принятия специального федерального закона «О договорах и соглашениях в сфере недропользования».

Данный нормативный правовой акт позволит избежать конфликта принципов публичного и частного права и будет иметь самостоятельную цель правового регулирования и систему подзаконных актов.

В США с 1904 года и по настоящее время проводится политика государственного резервирования участков недр, содержащих полезные ископаемые. Сейчас законодательство США запрещает разведку и разработку нефти и газа более чем на 40% федеральных земель, пользование недрами и их освоение осуществляется согласно планам.

Подчеркнем, что в США собственность на землю соединена с собственностью на недра, и землевладелец вправе сдать свой участок в аренду добывающей компании либо участвовать в разработке месторождения и получать часть прибыли от добычи минерального сырья, в том числе путем образования пула частных землевладельцев.

На континентальном шельфе США суверенные права на недра и их разработку осуществляет федеральное правительство, за исключением девятимильной зоны от прямых исходных линий побережья штатов Флорида и Техас, которые осуществляют самостоятельно управление недрами в этом районе, а далее продолжается федеральная собственность.

В США стимулируется развитие национального частного сектора природопользования и добыча природных ресурсов на негосударственных землях – так североамериканское государство обеспечивает внутренние инвестиции в развитие своей экономики, оставляя за собой право государственного регулирования рынка природных ресурсов.

В Союзе ССР практика «резервирования» заключалась в опережении темпов разведки полезных ископаемых над их разработкой. В современной России количество разведанных запасов сокращается, поэтому одной из тенденций развития правового регулирования в сфере отечественного недропользования должна стать интенсивная разведка месторождений полезных ископаемых в целях создания государственного резерва недр, а не в целях экстенсивного повышения существующих объемов добычи полезных ископаемых.

Законодательства Канады и Австралии, подобно законодательству России, развиваются в направлении увеличения государственного влияния и выражения публичных интересов в сфере недропользования, о чем свидетельствуют соответствующие правовые нормы и политика названных государств в рассматриваемой сфере.

Напомню, что законодательство США защищает национальные интересы этого государства, его частных лиц и в части предоставления преимущественного права национальным предпринимателям на разработку и добычу природных ресурсов еще с 1864 года.

Примером этого служит закон о вводе в оборот угля, аналогичная тенденция прослеживается в современной практике правоприменения в США. Австралийское горное законодательство подробным образом регулирует отношения в угольной сфере и других областях, оно предусматривает на уровне закона правовое регламентирование вопросов безопасности на конкретных видах шахт, должностные обязанности шахтных работников и иных лиц.

Освоение трансграничных месторождений также потребует особого внимания законодателей различных стран. Некоторые различия в законодательстве о недрах, а также о сочетании публичных и частных отношений при недропользовании и определении права собственности на недра могут породить проблемы правоприменения.

В настоящее время публичный интерес в отношении трансграничных месторождений полезных ископаемых велик настолько, что эти вопросы разрешаются, как правило, нормами международного права. С. Ю. Мареева отмечает, что законодательство Соединенного Королевства, Австралии и США предполагает создание объединений пользователей трансграничных месторождений, тогда как законодательство Российской Федерации зачастую не предусматривает заключения с сопредельными государствами договоров о согласованной и скоординированной разработке таких месторождений.

В современной России около 0,3% от общего числа организаций заняты добычей полезных ископаемых, но именно они обеспечивают российскую экономику сырьем, а отечественный бюджет валютными ценностями. Доля таких предприятий, находящихся в частной форме собственности, превышает приблизительно в восемнадцать раз количество аналогичных государственных и муниципальных предприятий и гдето в 6 раз превышает количество предприятий, отнесенных к смешанной форме собственности.

Приведенные показатели свидетельствуют о существующей потребности в законодательном согласовании частных и публичных интересов в сфере недропользования. Однако постепенное огосударствливание основных горных предприятий не посредством изменения формы собственности, а посредством увеличения доли государственного участия в уставных капиталах юридических лиц, владеющих ими, может кардинально изменить сложившуюся ситуацию.

Вероятно, государство в дальнейшем продолжит тенденцию применения эффективных мер экономической политики и правового регулирования в области геологоразведки. Например, финансирование работ по геологическому изучению континентального шельфа осуществлялось, в основном, за счет негосударственных средств и составило за 2004–2007 годы 63,1 миллиарда рублей при затратах федерального бюджета за тот же период 3 миллиарда рублей.

В настоящее время на отечественном шельфе выявлено около 450 геологических структур, готовых к освоению, 100 из них подготовлены к глубокому бурению. В наши дни государство рассматривает возможность проведения геологического изучения недр посредством «юниорских компаний».

Цитируемое заявление Ю. М. Конева, занимавшего на момент публикации интервью с ним пост заместителя председателя Комитета Государственной Думы Российской Федерации по делам Федерации и региональной политики, свидетельствовало о противоречиях между федеральной и региональной властью.

Единство системы исполнительной власти в России, по нашему мнению, не может быть сформировано без установления должного контроля и надзора со стороны федеральных органов государственной власти над реализацией властных полномочий в субъектах Российской Федерации территориальными органами государственной власти различного уровня и особенно органами государственной власти самих субъектов.

При формировании и проведении государственной политики в сфере недропользования необходимо учитывать факторы, влияющие на обеспечение минерально-сырьевой безопасности. На наш взгляд, противоречия внутри системы государственного управления недрами должны быть ликвидированы как препятствующие реализации национальных интересов России, поэтому тенденция по централизации власти в России, в том числе в области управления недрами, будет оставаться актуальной еще долгое время.

Кроме того, предлагается законодательно закрепить обязанность недропользователя осуществлять отчисления определенного процента от прибыли, направляемые на воспроизводство минерально-сырьевой базы. К тому же возможно законодательное закрепление изъятия части средств Фонда национального благосостояния Российской Федерации на геологическое изучение новых провинций Восточной Сибири, российского континентального шельфа и Мирового океана.

Целесообразным представляется и законодательное ограничение иностранного участия в крупных и стратегически значимых проектах по добыче основных видов полезных ископаемых. Зависимость от иностранного капитала, трудовых ресурсов и импортного оборудования и технологий угрожает национальной безопасности.

Россия должна иметь свои технологии для освоения недр, а не инвестировать средства в иностранные экономики посредством приобретения таких технологий и оборудования за рубежом. Показательным является пример Китая, совершившего технологический, технический и кадровый прорыв в рассматриваемой отрасли экономики.