Правовой режим недр и экономическая безопасность в имперский период

В 1725 году на российский престол взошла Екатерина Алексеевна Романова, продолжившая реформы покойного супруга в горном деле. 21 сентября 1725 года в свет вышел указ Екатерины, в котором предписывалось, «чтоб руда праздно ни мало не лежала», то есть перерабатывалась в кратчайшие сроки.

Если у какого-нибудь завода мощности не хватало, то руда, поставленная этому заводу, должна была передаваться на другие, менее загруженные предприятия. В следующем 1726 году 4 февраля издается Манифест о выпуске плат из красной меди на сибирских казенных заводах, которые были введены в оборот в качестве платежного средства.

После учреждения в 1726 году императрицей Екатериной Алексеевной Верховного тайного совета ее власть становится все более опосредованной, а в 1727 году российским императором становится двенадцатилетний внук Петра I – Петр II, при котором Верховный тайный совет фактически становится центральным органом управления.

Со ссылкой на Генеральную привилегию Петра Великого от 1719 года Верховный тайный совет 26 сентября 1727 года издает манифест «О строительстве в Сибири в отдаленных местах заводов без позволения БергКоллегии».

Примечателен и манифест Верховного тайного совета «О вольном промысле слюдой» от 26 сентября 1727 года. В нем говорится, что для поиска и добычи слюды следует отпускать посадских с паспортами из ратуш и магистратов, но не от воевод, а от разночинцев с паспортами от воевод. Вместо десятины предусматривались пошлина (по гривне с рубля) и налог с продаж (перепродаж) – пять копеек с рубля. Пошлина бралась однократно, при перепродажах передавался документ о ее уплате. Налог с продаж взимался каждый раз при совершении сделки по месту ее совершения.

Указом Петра II Сенату «О разрешении заводить рудные предприятия в Иркутской и Енисейской провинциях без позволения БергКоллегии» от 26 сентября 1727 года в дополнение к Генеральной привилегии разрешалось открывать рудные заводы в уведомительном порядке за рекой Тобол, вдоль Енисея и на Урале.

1730 год представил России очередного правителя. На престол силами Верховного тайного совета была возведена герцогиня Курляндская Анна Иоанновна – племянница Петра Великого, правившая страной десятилетие.

Начало ее правления ознаменовалось ликвидацией Бергколлегии как самостоятельного органа управления, о чем был издан Указ. Он предусматривал вхождение Бергколлегии и Мануфактурколлегии в состав Коммерцколлегии.

При этом между объединенными ведомствами оставалось функциональное разделение полномочий: укрупненное ведомство продолжало ведать делами «к коммерции принадлежащими», экспедиция Коммерцколлегии, заменившая Мануфактурколлегию, ведала «фабриками и мануфактурами», а экспедиция, созданная взамен Бергколлегии, вела дела «горные и минеральные».

Не менее чем иные правители императрица Анна понимала, что от состояния горного дела «зависит казенной Ея Императорского Величества интерес и не малый». Поэтому генераллейтенанту Вилиму Ивановичу деГеннину, управляющему уральскими горными заводами, она поручала оказывать горным предпринимателям всяческое содействие.

Выдающимся государственным деятелем XVIII века был Василий Никитич Татищев. Указом от 12 марта 1734 года действительный статский советник В. Н. Татищев был назначен управляющим уральскими горными заводами, казенными и партикулярными, для чего был направлен в Сибирскую губернию.

В упомянутой выше инструкции, данной Татищеву, Анна Иоанновна повелевает «сочинить Устав, к которому, для совета, созвать самых опытных промышленников или приказчиков; и оный прислать к Нам для рассмотрения». Управляющий уральскими заводами разработал «Заводский Устав», как было предписано.

Однако, несмотря на высокий уровень подготовленного В. Н. Татищевым нормативного правового акта, его соответствия интересам казны и частного капитала, по планам временщика Бирона, являвшегося фаворитом императрицы и имевшим существенное на нее влияние, в горном деле России не должен был быть установлен подобный порядок.

Бирон, являясь иностранным подданным, предпринял шаги для ослабления российских горнопромышленников – ослабления экономики и обороноспособности Российской империи. Он решил провести реформу рудной промышленности и выписал для этого из Германии оберберггауптмана Курта Александра Шемберга.

Целью всесильного фаворита было распределение частных промыслов в руках верных ему людей, установление контроля за партикулярными и казенными предприятиями. Вследствие действий, предпринятых Бироном, проект «Заводского Устава» не был утвержден. 23 июля 1736 года, согласно капитулярии, данной генералубергдиректору барону фон Шембергу, он приглашался на российскую государственную службу в специально создаваемое для него ведомство, учрежденное указом императрицы Анны «Об отделении горных дел от КоммерцКоллегии и образовании ГенералБергДиректориума», вслед за которым был вынесен соответствующий приговор правительствующего Сената от 21 августа 1736 года.

Бергрегламент явил собой противоположность Бергпривилегии с точки зрения интересов российского государства и отечественных промышленников. В новом акте дозволялось строить заводы и заводить компании не только российским подданным, но и иностранным. Иностранцы получили доступ к драгоценным и полудрагоценным каменьям, всем видам рудных полезных ископаемых, минералам, необходимым для изготовления минеральных красок, и более того, к купоросу, сере и селитре, что категорически запрещалось как Бергпривилегией, так и монаршими указами предыдущих правителей.

Если ранее предприниматели за свой счет должны были обустраивать промыслы, то теперь они могли обращаться при обнаружении полезных ископаемых к казне за субвенциями. Вполне очевиден тот факт, что преимущественное право на получение целевого финансирования имели иностранцы. Деятельность Бирона привела к массовому выводу отечественного капитала за рубеж.

Подданные других стран получили возможность наследовать горные предприятия. Даже в случае войны с другим государством права заводчиков-иностранцев не прекращались: на время войны – доступ к доходам предприятия приостанавливался, но после ее окончания заводчику или его наследникам выплачивались доходы за годы войны.

Доля в собственности предприятия теперь ни у кого не отнималась за долги, а требования кредиторов удовлетворялись за счет сумм дохода должника по мере его поступления от этого предприятия. Заводские участки по усмотрению Генералбергдиректории могли предоставляться сверх того размера, который указан Петром Великим.

Анна Иоанновна понизила отчисления собственнику земли, на которой ведется добыча полезных ископаемых, с 1/32 части прибыли (либо произведенной натуральной продукции) до 2/100, за дрова и леса следовало платить их владельцам полностью и по цене того места, где предприятие функционировало.

Императрица Анна не заботилась о формировании горной интеллигенции, восстанавливала зависимость горной промышленности от иностранных специалистов и увеличивала расходы на их содержание.

В случае возникновения потребности у казны промышленники были обязаны продавать государству по рыночной цене 2/3 производимой продукции. Преимущественное право на покупку золота, серебра, свинца и сеселитры оставалось за державной властью.

Но если на рынке имелось предложение этих ограниченных в обороте товаров, а для их выкупа в казне не находилось денег в течение месяца, то можно было продавать такие товары «за море», но при условии уплаты всех налогов и пошлин.

В этом случае ограниченные в обороте товары большими партиями допускалось продавать за рубеж только с разрешения Генералбергдиректориума. Остальные виды продукции горной промышленности оборачивались свободно.

Ставки налогов по Бергрегламенту снижались. Если Бергпривилегия требовала десятину в казну и уплату внутренних пошлин, то теперь с золотника чистого золота налог – два рубля тридцать копеек; с золотника чистого серебра – четырнадцать копеек; с пуда меди, олова и свинца бралась десятая часть без взимания внутренних пошлин; с остальных ископаемых также – только десятая часть.

Налоги могли взиматься в натуре или деньгами в зависимости от обстоятельств. На железо устанавливался особый порядок налогообложения: платилась и внутренняя пошлина, и пропорция с выплавленного железа, устанавливаемая по заводу Демидова. Реализация привилегий осуществлялась через Генералбергдиректориум или местные горные управления, через воевод и прочих чиновников на местах.

В эти органы следовало сообщить об использовании привилегии и обо всех намерениях касательно горного дела. Елизавета Петровна Романова сменила на троне расточительную предшественницу. Дочь первого российского императора, укрепившись на троне, пыталась продолжать курс отца.

Соответственно, с постепенным переходом имущественных комплексов в руки частных лиц дополнительного централизованного правового регулирования горного дела в масштабах всей страны не проводилось. В 1762 году после кратковременного правления императора Петра III к власти посредством дворцового переворота пришла его жена – немецкая принцесса Софья Фредерика Августа – в крещении и по мужу Екатерина Алексеевна Романова.

За тридцать четыре года пребывания на троне Екатерина II расширила государственные границы, укрепила рубежи. К России были присоединены такие природные ресурсные базы, как Крым и Северный Кавказ, а вместе с ними Северное Причерноморье, Западная Украина, белорусские и литовские земли.

Вступив на престол, новая императрица сразу же предприняла шаги по возвращению горных заводов, розданных Сенатом и императрицей предшественницей. Так в казну вернулись в качестве возмещения долгов Гороблагодатские заводы, обратно получено от Ягужинских, Воронцовых, Чернышева все ранее переданное им.

В 1763 году по велению государыни учрежден в составе Бергколлегии Департамент по монетным делам, следовательно, эмиссионная функция валютного регулирования вновь перешла горному ведомству. Екатерина II внесла новацию в горное законодательство. Заметным шагом со стороны самодержицы является издание по совету профессора П. С. Палласа в 1769 году распоряжения о направлении в разные концы империи трех горных партий, а также экспедиций.

Целями таких мероприятий были разведка и разработка полезных ископаемых, инвентаризация горных промышленных предприятий и описание их состояния. Немаловажной задачей ставилось картографирование страны, нанесение на карты месторождений и горнопромышленных районов.

Обобщая опыт предыдущих лет, анализируя процесс реализации проекта П. С. Палласа, государственные мужи всерьез задумались о создании в России кадрового резерва специалистов по горной части, который бы мог возобновляться стабильно и собственными силами независимо от притока иностранцев.

С предложением к императрице по данному поводу выступил Сенат, ходатайствующий о создании Горного училища, на что Екатерина Алексеевна наложила резолюцию: «Быть по сему». Так, 21 октября 1773 года было учреждено первое в России учебное заведение по подготовке специалистов горного профиля, первый выпуск которого состоялся в 1777 году.

В его стенах активизировалась работа по сбору, систематизации и публикации сведений в области геологии, минералогии, поиску и разведке месторождений полезных ископаемых, особенно после создания при нем Ученого собрания. В 1775 году Екатериной II издается «Устав Казенной палаты». Согласно данному Уставу Бергколлегия передает свои функции третьей (винной) и четвертой (соляной) экспедиции Казенной палаты.

Горное дело передается на уровень губерний, где создаются соответствующие экспедиции при местных Казенных палатах. Горное училище, в свою очередь, было передано СанктПетербургской Казенной палате.

В третьей экспедиции учреждалась должность советника для горных дел, которому поручались все заводы, как казенные, так и партикулярные. На него были возложены ex oficio функции по управлению горным делом, надзору за производством и его контролю, отысканию новых приисков, доставлению в казну металлов с заводов и иные.

С учреждением Казенной палаты Бергколлегия продолжала функционировать в целях завершения ранее начатых дел. Так, в 1782 году коллегия была лишена дохода – поступления от горных заводов полностью переходили в соответствующую экспедицию. Монетный департамент вскоре был выведен из ее состава, 1784 год был последним годом существования Бергколлегии при Екатерине II.

Следует отметить, что еще до ликвидации Бергколлегии в 1782 году императрица разрешила вопрос прав собственности на недра. В своем манифесте она объявляла «о соединении, как на частных, так и на казенных землях, прав на поверхности земли с правами на ее недра». Напомним, что со времен Древнерусского государства и до этого момента недра находились в государственной собственности.

После смерти Екатерины II в 1796 году Императором Всероссийским становится ее и Петра III сын – Павел I, который был последним государем нашего отечества в XVIII веке. Одним из первых указов император Павел I повелевает восстановить Берг, Мануфактур и Коммерц коллегии. Он определяет правовое положение воссозданных учреждений в объеме, существовавшем до 1775 года, но с оговоркой. Суть оговорки заключается в том, что за сословиями признаются права, вольности и преимущества, определенные в Дворянской грамоте и Городовом положении.

Бергколлегия была размещена в Санкт-Петербурге, штат ее был восстановлен. При восстановлении Бергколлегии в ее ведение были переданы все дела Горной экспедиции во всех губерниях, а сама Горная экспедиция была ликвидирована вместе с Казенной палатой. Возобновленной государственной структуре вновь доверили монетное дело, а также причислили к ней Горное училище.

Дальнейшие изменения в правовом регулировании горного дела Российской империи произошли уже в XIX веке при Александре I, когда Бергколлегия в 1806 году была преобразована в Горный департамент Министерства финансов.

В это время была создана комиссия для разработки проекта Горного положения – акта кодификации горного законодательства, содержащего более 900 статей и параграфов, впоследствии утвержденного императором. В рассматриваемом акте был восстановлен принцип горной свободы для казенных земель и закреплено право государства на осуществления соответствующего надзора, что свидетельствует об укреплении его позиций.

Среди прочего структурно к гражданскому законодательству был отнесен Устав горный. В то время в научной литературе отмечалось, что на недра нельзя установить никаких вещных прав в чью-либо пользу, и только на извлекаемые из недр минерально-сырьевые ресурсы вещное право может быть установлено с позволения государства, но статья 236

Устава горного закрепляла принцип полной частной собственности на недра лица, владевшего поверхностью земельного участка. При этом произошла дифференциация правового положения недр на частных и казенных землях. На частных землях поиск руд полезных ископаемых был запрещен без разрешения их владельца, и напротив, оборотоспособность горных предприятий была ограничена публичным интересом.

До 1917 года национальное горное законодательство развивалось поступательно. С момента вступления в силу Устава горного изменения законодательства о недрах коснулись системы государственного управления в рассматриваемой сфере. При Александре II произошел ряд переименований Горного департамента, менялись предметы его ведения, в итоге орган горного управления был передан в подчинение Министерству государственных имуществ.

Немаловажно отметить, что в 1866–1867 годах происходит преобразование корпуса горных инженеров и его реорганизация из военного ведомства в гражданское. В это время были внесены изменения в ряд положений Устава горного, в том числе ограничен оборот соляных источников: они могли передаваться в частные руки только в аренду сроком не более 36 лет по результатам торгов.

31 января 1882 года в России был создан геологический комитет, подконтрольный Горному департаменту. Комитету были поручены получение геологической информации о недрах, научные исследования в области геологии, составление подробной геологической карты империи и прочее.

Временное правительство, напротив, с особым вниманием отнеслось к деятельности Геологического комитета, увеличило штат его сотрудников и провело в нем частичное реформирование системы управления, что подтверждается Декретом от 29 марта 1917 года.