Правовой режим недр и экономическая безопасность в советский период

К Октябрьской революции 1917 года в России сформировалось обширное законодательство о недрах, однако 26 октября 1917 года в Декрете «О земле» указывалось, что земля изымается из чьей-либо собственности и поступает в собственность всего народа, а в Декрете «О социализации земли» от 6 февраля 1918 года право собственности на землю и недра отменялось навсегда, но через год земли и недра были объявлены единым государственным фондом.

Конституция СССР 1924 года передавала установление общих начал пользования недрами в ведение верховных органов Союза ССР. Последующее нормативно-правовое регулирование отношений в сфере недропользования связано с изменением системы и структуры управленческого аппарата РСФСР и СССР.

С 1 января 1928 года вводится Горное положение СССР, определяющее недра как объект права государственной собственности, который не может находиться в собственности частной. Если ранее еще и действовало концессионное законодательство, разрешенное Конституцией СССР 1924 года, то теперь этот пережиток решено было ликвидировать, правда, окончательно это произошло лишь в 1940 году.

Следует отметить, что особое значение в советские времена придавалось формированию кадрового потенциала в рассматриваемой сфере, благодаря квалифицированным кадрам создавались новые промыслы, были вскрыты мощные нефтяные и газовые пласты, а в районе Баку к 1923 году был не только восстановлен, но и увеличен вдвое прежний объем добычи нефти.

Весомый вклад внесла горногеологическая служба СССР в период Великой Отечественной войны 1941– 1945 годов72, по окончании которой Комитет по делам геологии СНК СССР был преобразован в Министерство геологии СССР, в 1953 году – преобразовано в Министерство геологии и охраны недр СССР, а в связи с административной реформой 1957 года – преобразовано в союзнореспубликанское министерство.

В 1976 году Верховный Совет СССР ввел Основы законодательства СССР и союзных республик о недрах (далее – Основы), при этом республиканские кодексы в большинстве своих положений повторяли общесоюзные Основы. Основы определяли правовой режим недр вплоть до распада СССР.

Конституция СССР 1977 года провозгласила, что земля, ее недра в их естественном состоянии являются неотъемлемым достоянием народов, проживающих на данной территории, находятся в ведении Советов народных депутатов и предоставляются для использования гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям. Однако недра продолжали оставаться в государственной собственности как Союза ССР, так и союзных республик, это положение действовало до 8 декабря 1991 года.

Напомним, что Основы принимались в соответствии с Конституцией СССР 1936 года, статья 5 которой признавала понятие «всенародное достояние» эквивалентным понятию «государственная собственность». С принятием Конституции СССР 1977 года предшествующая Конституция СССР утратила силу.

Конституция СССР 1977 года в статье 10 провозгласила, что недра являются неотъемлемым достоянием народов, проживающих на территории СССР, и находятся в ведении Советов народных депутатов, к числу которых статья 89 рассматриваемой Конституции относит Верховный Совет СССР, Съезды народных депутатов, Верховные Советы союзных и автономных республик, Советы народных депутатов автономных областей, автономных округов, краевые, областные и других административнотерриториальных единиц.

Таким образом, основные нормы Конституции СССР 1977 года размывают предметы ведения внутригосударственных административно-территориальных образований в части осуществления государственных полномочий, затрагивающих правовое положение недр. Заметим, что статья 3 Основ, принятых в период действия Конституции СССР 1936 года, устанавливала, что недра в СССР являются государственной собственностью, то есть всенародным достоянием.

Государственной собственностью, согласно ст. 13 Конституции СССР 1977 года, является общесоюзная собственность, собственность союзных республик, собственность автономных республик, автономных областей, автономных округов, краев, областей и других административно-территориальных единиц (коммунальная собственность).

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 20 сентября 1979 года в статью 3 Основ внесены изменения и дополнения. Статья в новой редакции устанавливала: «В соответствии с Конституцией СССР недра в Союзе Советских Социалистических Республик являются государственной собственностью – общим достоянием всего советского народа».

Там же было указано еще ранее, что недра в СССР состоят в исключительной собственности государства и предоставляются только в пользование, а действия, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на недра, запрещаются.

Таким образом, на конституционном уровне в СССР была заложена неясность в определении субъекта права собственности на недра и в определении субъекта реализации этого права от имени государства. С учетом федеративного устройства СССР и права союзных республик на свободный выход из его состава такая правовая конструкция несла на себе бремя весьма опасных последствий.

Авторы указывали на то, что исключительное право государственной собственности на недра означает, что недра принадлежат только государству. Но СССР как таковое состояло из территорий союзных республик и, следовательно, каждая из них могла быть собственником своих недр, что прямо предусмотрено Конституцией СССР 1977 года.

В тексте последней Конституции СССР недра являлись не всенародным достоянием (государственной собственностью), а неотъемлемым достоянием народов, проживающих на данной территории. Исходя из названных положений, возникает неопределенность прав народов СССР на недра, так как в равной степени непонятно то, что означает словосочетание «на данной территории».

Толкование этого словосочетания можно рассматривать как абстрактное право народов, проживающих на территории СССР либо на территории отдельных административно-территориальных единиц СССР. При этом нельзя применить принцип преемственности Конституции СССР 1977 года предшествующим конституциям советского государства, заложенный в ее преамбуле, и истолковать «неотъемлемое достояние народов, проживающих на данной территории» как «всенародное достояние», установленное ранее в Конституции СССР 1936 года.

Следовательно, единый государственный фонд недр СССР является объектом права государственной собственности на недра. Распоряжение единым государственным фондом недр в пределах, необходимых для осуществления полномочий Союза ССР в соответствии с Конституцией СССР, отнесено к ведению Союза ССР.

Основы, принятые в период действия Конституции СССР 1936 года, отсылали к предмету ведения Союза ССР, установленному в ней. Но отсутствие на указание конкретной конституции позволяет утверждать, что принятие новой конституции означает отсылку бланкетной нормы ранее действовавшего нормативного правового акта к ее тексту. Конституция СССР 1977 года предусматривала, что недра находятся в ведении Советов народных депутатов.

К ведению союзных республик в области регулирования горных отношений Основы относили отношения вне пределов компетенции Союза ССР:

• распоряжение единым государственным фондом недр в пределах территории республики;
• установление порядка пользования недрами и их охраны;
• установление республиканских планов охраны недр и рационального использования минеральных ресурсов;
• осуществление государственного надзора и контроля над использованием и охраной недр и ведением работ по геологическому изучению недр, а также регулирование других вопросов в области использования и охраны недр, если они не отнесены к компетенции Союза ССР.

Государственное управление в области использования и охраны недр в соответствии с Основами осуществляется Советом министров СССР, Советами министров союзных республик, Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами местных Советов народных депутатов, а также специально уполномоченными на то государственными органами в порядке, устанавливаемом законодательством Союза ССР и союзных республик.

К числу недропользователей Основы относили государственные, кооперативные, общественные предприятия, организации и учреждения, а также граждан СССР, иные организации и лица. Виды пользования недрами определялись в статье 9 Основ. Государственная собственность на недра союзных республик раскрывалась в республиканских кодексах.

На современном этапе развития общества мировая экономика переживает процесс глобализации, поэтому сложились универсалии нормативно-правового регулирования в сфере природопользования и охраны окружающей среды, обеспечения безопасности природоресурсных отношений. Между тем соблюдение национальных интересов государств обусловило различия в их природоресурсном законодательстве.