Принцип «двух ключей» как основа экономической безопасности недропользования

Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Заметим, что часть 2 статьи 9 Конституции Российской Федерации не дифференцирует понятия «земля», «недра» и «природные ресурсы».

Вещи являются объектом гражданских прав, а земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, относятся к недвижимым вещам. Оборотоспособность недр определяется гражданским законодательством, в котором указано, что объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте.

Виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, изъятые из оборота), должны быть прямо указаны в законе. Виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению (объекты, ограниченно оборотоспособные), определяются в порядке, установленном законом.

Обратим внимание на то, что земля и другие природные ресурсы, а не недра, могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Исходя из норм права, указанных выше, следует, что необходимо различать правовой режим собственно недр и содержащихся в недрах полезных ископаемых, что принципиально важно для обеспечения безопасности природоресурсных отношений.

Правовой режим недр и содержащихся в них полезных ископаемых закреплен в Законе Российской Федерации «О недрах», в силу статьи 1.2. которого недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме.

Государственный фонд недр, как предусмотрено статьей 2 Закона Российской Федерации «О недрах», составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа.

Рассмотренные нормы свидетельствуют о неоднозначности правового режима недр в России: во-первых, в действующем законодательстве в качестве объекта права выступают одновременно «недра», «государственный фонд недр», «участки недр», «используемые участки недр», «полезные ископаемые, содержащиеся в недрах».

Законодательство устанавливает государственную собственность на недра не как исключительное право; ограничивает в обороте «участки недр», но закрепляет государственное владение, пользование и распоряжение «государственным фондом недр», состоящим из «используемых участков недр», не исключая при этом правомочия реализации элементов права собственности на «неиспользуемые участки недр» другими субъектами права.

Неочевиден и сам субъект права собственности на недра. На основании части 1 статьи 9 Конституции Российской Федерации природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

По мнению многих ученых, «природные ресурсы квалифицируются… как среда обитания народов, проживающих на соответствующих территориях, но отнюдь не как объекты собственности именно этих народов». Действительно, ресурсы недр далеко не во всех случаях могут быть объектом собственности народов, проживающих на соответствующей территории.

Конкретизация описанного конституционного положения осуществлена в части 2 статьи 2 Закона Российской Федерации «О недрах», где указано: «Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр осуществляется в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации, осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации».

При этом согласно этому же закону основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации.

Таким образом, в качестве некого бенефициара реализации прав собственника недр в законодательстве указывается то «многонациональный народ России», то «народы, проживающие на соответствующих территориях», то «все народы Российской Федерации», то «нынешние и будущие поколения народов Российской Федерации».

Не четко определены границы отношений между Российской Федерацией и ее субъектами по поводу реализации отношений собственника на государственный фонд недр. Это связано с тем, что понятия «владение», «пользование» и «распоряжение» как классические элементы титула собственности смешались с понятиями «государственное регулирование» и «государственное управление». Сложилась ситуация, когда публичный собственник осуществляет государственные функции одновременно с реализацией своего имущественного титула.

Возникает неясность: на каком основании происходит законодательное ограничение субъектов Российской Федерации как субъектов права собственности на фонд недр посредством определения полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации в сфере регулирования отношений недропользования. Представляется, что необходимо различать публичные функции субъектов права собственности на государственный фонд недр и частноправовые.

Некоторые авторы отмечают, что необходимо разделить правомочия собственников на недра между Российской Федерацией и конкретными субъектами в отношении определенных участков недр.

Исследователи считают целесообразным закрепить стратегически важные участки недр, содержащие природные ресурсы, обеспечивающие экономическую и политическую стабильность России, незыблемость ее суверенитета за Российской Федерацией. Не отрицается вариант, когда недра обретут статус общей совместной, в том числе долевой, собственности федерации и субъектов.

Отдельно должен быть проработан механизм перехода прав собственности от государства к лицу, извлекшему их на поверхность. Эта проблема связана и с тем, что в силу статьи 210 Гражданского кодекса России собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Предоставление участков недр на основании соглашения о разделе продукции также сочетает в себе элементы гражданско-правового договора с элементами административно-правового, о чем неоднократно упоминал А. И. Перчик.

Остающиеся после разработки месторождений полезного ископаемого открытым способом карьеры должны принадлежать бывшему пользователю недр, полагает М. В. Дудиков, до тех пор, пока он в состоянии выполнять обязанности по его содержанию (платежи за пользование землей, обеспечение функционирования систем безопасности, обеспечение экологических требований и т.д.).

В противном случае эта собственность должна перейти государству. Аналогичное решение проблемы с принадлежностью отходов горнодобывающих и связанных с ним перерабатывающих производств также должно быть отражено в законодательстве Российской Федерации.

То есть независимо от того, закончился ли срок действия лицензии на пользование недрами, бремя содержания таких отходов, по мнению автора, необходимо возложить на пользователя недрами. В случае его несостоятельности такие отходы должны перейти государству, которое получает компенсацию от недропользователя или собственника за экологический ущерб либо страховую выплату.

При этом в зависимости от возможности перемещения этих отходов они могут иметь статус как движимого, так и недвижимого имущества с соответствующими правовыми последствиями. Однако во втором случае при переходе права собственности на такие отходы государству могут возникнуть коллизии, которые обусловлены отнесением их к объекту недвижимости, расположенному на земельном участке, или к участку недр.

В случае, если владелец лицензии на пользование участком недр будет осуществлять переработку отходов своего горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств в неполном объеме, на основании решения уполномоченных органов переработка таких отходов может быть предоставлена другим лицам с выдачей им соответствующих лицензий.

В случае если перерабатываемые отходы находятся в границах участка недр или земельного участка других лиц, условия лицензии на пользование участка недр должны учитывать интересы всех заинтересованных лиц.

В юридической литературе неоднократно высказывалось мнение о необходимости закрепления права собственности владельцев земельных участков на содержащиеся в их границах общераспространенные полезные ископаемые. Отметим, что закон Российской Федерации «О недрах» является специальным законом для регулирования отношений в сфере недропользования применительно к объектам, расположенным на территории субъектов Российской Федерации.

Правовое положение недр на российском континентальном шельфе определяется Федеральным законом «О континентальном шельфе Российской Федерации». В соответствии со статьей 5 названного закона недра континентального шельфа находятся в ведении Российской Федерации и подпадают под компетенцию федеральных органов исполнительной власти.

В российской исключительной экономической зоне Российская Федерация осуществляет суверенные права в целях разведки морского дна и его недр, разработки минеральных и других неживых ресурсов, обладает исключительным правом разрешать и регулировать буровые работы, о чем свидетельствует статья 5 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации».

Напомним, что система российского законодательства о недрах на федеральном уровне включает в себя еще и подзаконные нормативные правовые акты. Акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в рассматриваемой области направлены на создание внутреннего согласованного правового поля и не противоречат принципам специальных федеральных законов.

Их практическая реализация доказала, что существующие ранее коллизии и пробелы ликвидированы либо минимизированы. Концептуально подзаконные акты не привносят каких-либо новелл в определение правового положения недр в России, большинство из них носит процедурный и регулятивный характер.

Полномочия субъектов Российской Федерации по определению правового положения недр в переделах их территорий установлены статьей 4 Закона Российской Федерации «О недрах». Нормы указанной статьи позволяют органам государственной власти субъектов распоряжаться совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на своих территориях посредством издания нормативных правовых актов соответствующего уровня.

Институт ограниченного права собственности субъектов Российской Федерации на участки государственного фонда недр позволяет заключить, что подобное ограничение гражданско-правовой правоспособности публично-правовых образований – субъектов Российской Федерации – есть не что иное, как соблюдение публичных интересов. При этом нельзя забывать, что в этой же статье субъектам федерации предоставляются публично-правовые функции по реализации государственной власти в рамках предметов совместного ведения.

Дисбаланс соотношения гражданско-правовых и административных начал при определении правового положения недр выразился в некоторых противоречиях законодательства конкретных субъектов России общефедеральным нормам.

Законодательство субъектов Российской Федерации о недрах развивалось в шесть этапов:

• первый – договорный, основанный на нормах Федеративного договора и части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации;
• второй – переходный, связанный с постепенным замещением договорных отношений между федерацией и субъектами нормами законодательства;
• третий – организационный, базирующийся на образовании федеральных округов и приведении законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с вышестоящими нормативными правовыми актами;
• четвертый – новаторский, соотносящийся с изменением реализации принципа совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в связи с внесением в 2004 году ряда изменений в федеральное законодательство о недрах;
• пятый этап – обособление в 2008 году участков недр с общим правовым режимом от участков недр федерального значения, выделяемых для обеспечения обороны страны и безопасности государства, и от участков недр местного значения (участков недр регионального значения);
• шестой этап – изменение федерального законодательства о недрах в 2013-2017 годах, включающее изменения режима добычи подземных вод, режима геологической информации, а также особенности недропользования и управления им на Крымском полуострове и в его акваториях.