Тенденции развития природоресурсного законодательства и проблемы собственности на недра

Общественные отношения, складывающиеся по поводу владения, пользования и распоряжения недрами, объективно возникли и изменялись в течение длительного исторического периода, их дальнейшее развитие обусловлено существующими тенденциями в экономике, социальной сфере и политике.

Институт права собственности на недра с древнейших времен рассматривался не только как юридическая, но и как экономическая категория, а сама собственность – как составная часть капитала. При этом право было призвано выполнять дуалистическую функцию: закреплять существовавшие общественные отношения, складывавшиеся по поводу собственности на недра, и, напротив, корректировать развитие этих отношений.

Следует заметить, что, по мнению В. Д. Мазаева, важнейшей функцией той или иной модели права собственности на недра должна являться защита объектов права собственности на недра в экономических отношениях, наиболее эффективным из которых, по его мнению, является формат государственной собственности, примененный к национальному достоянию. Противоположное мнение по данному вопросу высказано Вернером Румхорстом – сторонником международного контроля над всеми природными ресурсами.

Позиция Румхорста, на наш взгляд, является неприемлемой, так как подрывает суверенитет государств – собственников недр и может привести к управлению недрами в мировом масштабе несколькими наиболее экономически развитыми государствами.

Он отмечает, что деление права собственности на недра между несколькими лицами в англосаксонской традиции рассматривалось не как эрозия частной собственности, а как нормальное функциональное состояние экономики, преследующей цель извлечения максимальной выгоды из благ и ресурсов.

Англосаксонская правовая модель субъектного состава лиц, осуществляющих правомочия собственника на недра, привела к отсутствию в экономике абсолютных прав собственности, что автоматически повлияло и в дальнейшем будет влиять на правовое регулирование в соответствующей области.

Концепция А. Оноре описывает экономическое содержание права собственности на недра, следовательно, экономический базис складывающихся отношений предопределяет правовую разработку рассмотренной модели. Заметим, что часть 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации помимо частной, государственной и муниципальной форм собственности предусматривает и иные формы собственности, что при системном толковании данной нормы, учитывая положения части 2 статьи 9 Конституции Российской Федерации, предусматривает возможность нахождения не только земли и других природных ресурсов в поименованных и иных формах собственности, но и недр.

По нашему мнению, важно учитывать и то, что Конституция Российской Федерации позволяет развивать содержащиеся в ней принципы правового регулирования права собственности на недра посредством законотворчества. Развитие конституционных принципов в части регламентации права собственности на недра должно отражать экономические, социальные и политические интересы многонационального народа России, укреплять суверенитет Российской Федерации и ее территориальную целостность.

Конституция Российской Федерации была принята в условиях процесса децентрализации во всех сферах жизни российского общества, поэтому кроме развития ее положений посредством создания системы и структуры нижестоящих нормативных правовых актов необходимо внесение в нее поправок, в том числе в части правового регулирования режима недр.

Полагаем, тенденция к централизации политической власти в стране должна быть основана на изменении структуры владельческих отношений между публично-правовыми образованиями. Основой экономики России в настоящее время являются доходы, получаемые от горной промышленности и сопутствующих производств. Недра в России даже при развитии финансового сектора и других отраслей экономики будут стратегически важным элементом, влияющим на целостность ее суверенитета и безопасность государства.

Поэтому, по нашему мнению, конституционного закрепления требует абсолютное и исключительное право федеральной государственной собственности на недра на всей территории Российской Федерации: для этого необходимо внести соответствующие изменения в статьи 8 и 9 Конституции Российской Федерации.

Пункт «в» части 1 статьи 72 Конституции России, предусматривающий совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов по решению вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, предлагаем исключить и отнести данное правомочие к исключительному ведению Российской Федерации путем внесения дополнений в статью 71 Конституции Российской Федерации.

Такое изменение указанной нормы предполагает и изменения в подпунктах «д» и «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в части изъятия из совместного ведения России и ее субъектов вопросов природопользования, земельного законодательства и законодательства о недрах и отнесения указанных полномочий к исключительному ведению Российской Федерации.

Описанный в § 7 данного пособия опыт Бразилии позволяет использовать в России аналогичные финансовые механизмы распределения прибылей, получаемых от реализации права федеральной государственной собственности на недра посредством некоторых изменений в правовом регулировании бюджетной сферы. Предлагаемые изменения норм Конституции Российской Федерации позволят обеспечить более высокую вероятность незыблемости права федеральной государственной собственности на недра.

В целях стимулирования частного сектора экономики, малого и среднего бизнеса, удовлетворения потребностей фермерских хозяйств, личных потребностей землевладельцев целесообразно общераспространенные полезные ископаемые, не числящиеся на государственном балансе, определить как продолжающие судьбу земельного участка, в границах которого они расположены, до определенных глубин, а также законодательно установить право частной, государственной, муниципальной собственности в отношении этих участков недр посредством внесения изменений и дополнений в закон Российской Федерации «О недрах».

Учитывая то, что ископаемые виды энергии, по прогнозным данным, к 2030 году составят 79% от мирового энергопотребления, а к 2050 году – 74,5%, осознавая стратегическую важность иных природных ресурсов, содержащихся в недрах, ориентируясь на сложившуюся геополитическую обстановку в мире, следует отметить, что первостепенными задачами российского государства в настоящее время должны быть формирование конкурентноспособной экономики, основанной на высоких технологиях, экономической базой развития которой должны стать доходы от продажи продуктов переработки полезных ископаемых и сырья, а также использование нанотехнологий в нефтегазовом секторе экономики, охрана недр в целях защиты национальных интересов России.

Уже сейчас предлагается рассматривать при проведении инвестиционных конкурсов глубину переработки добываемого полезного ископаемого в качестве одного из существенных критериев при выявлении победителя. Важным элементом защиты суверенитета и интересов Российской Федерации и ее многонационального народа является ограничение прав иностранных инвесторов и юридических лиц, созданных с иностранным участием, равно как хозяйствующих субъектов, зависимых от нерезидентов Российской Федерации.

Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства»» внес ряд изменений в правовое регулирование отношений в сфере недропользования и ограничил иностранное участие в них.

Если в процессе геологического изучения недр, осуществляемого, в том числе, по совмещенной лицензии, пользователем недр, являющимся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором, открыто месторождение полезных ископаемых, по своим характеристикам отвечающее установленным требованиям, Правительством Российской Федерации может быть принято решение об отказе в предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на данном участке недр федерального значения такому лицу или в случае осуществления геологического изучения недр по совмещенной лицензии решение о прекращении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на данном участке недр федерального значения при возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства. Порядок принятия таких решений устанавливается Правительством Российской Федерации.

На наш взгляд, внесенные в законодательство изменения в полной мере соответствуют публичным интересам Российской Федерации. Рассматриваемые изменения в законодательство предполагают, что в целях обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых из не предоставленных в пользование участков недр формируется федеральный фонд резервных участков недр.

Решения о включении участков недр в федеральный фонд резервных участков недр и об исключении из него участков недр принимаются Правительством Российской Федерации по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти, если иное не установлено федеральными законами.

Приведенные поправки федерального законодательства изменяют структуру собственности на недра, выделяя в качестве отдельного объекта права собственности участки недр федерального значения и федеральный фонд резервных участков недр, и, соответственно, резервные участки недр.

Примечательно то, что в отношении названных объектов права собственности на недра правомочия собственника осуществляет конкретный субъект – Российская Федерация. Однако, согласно внесенным поправкам, Российская Федерация совместно со своими субъектами осуществляет распоряжение единым государственным фондом недр на своих территориях, формирование региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным полезным ископаемым, и выделение участков недр местного значения, что также предусматривает усиление позиций федеральной власти.

В настоящее время запрещается переход права пользования участком недр федерального значения к созданному в соответствии с законодательством Российской Федерации юридическому лицу с участием иностранного инвестора или группы лиц, в которую входит иностранный инвестор, в предусмотренных в российском законодательстве случаях, что свидетельствует о тенденции к ограничению иностранного участия в сфере недропользования.

Актуальные проблемы иностранных инвестиций, по мнению Р. А. Курбанова, заключаются в их отраслевой структуре, имеющей природоресурсную направленность, а также в преобладании иностранных вложений в добычу полезных ископаемых в силу большей ее рентабельности по сравнению с переработкой минерального сырья.

Поэтому значимость принятых изменений в законодательство обусловлена не только защитой национальных интересов, но и перераспределением зарубежных инвестиционных потоков как внутри горнодобывающей отрасли, так и в российской экономике в целом. В международной правовой доктрине и практике законотворчества, в том числе в США, не только усиливается роль федеральной государственной власти в части разрешения вопросов владения, пользования, распоряжения и управления участками недр.

Все чаще в международной практике приходится обращаться к резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 1803 (XVII), в которой говорится не о праве собственности на недра, а о государственном суверенитете над «естественными богатствами и ресурсами», что обусловлено тенденцией к интернализации права собственности на недра и природные ресурсы.

При этом речь идет уже не о соблюдении публичных и частных интересов и их согласовании, а об отчуждении у собственников их имущества и установлении международной юрисдикции над участками недр на территориях суверенных государств. Уже не один год и не одно десятилетие в мире ведется работа по теоретической проработке и претворению в жизнь теории международноправового статуса недр. Такие авторы, как В. А. Чичварный и Г. И. Тункин подразделяют природные ресурсы на национальные и международные.

По мнению А. Н. Вылегжанина, подобное деление представляется несостоятельным, так как не позволяет классифицировать ни один вид подвижных живых ресурсов и ресурсов, залегающих вне территорий каких-либо государств. Данная позиция также не представляется обоснованной в свете Конвенции по морскому праву 1982 года. На наш взгляд, интернализация природных ресурсов не может рассматриваться как соблюдение интересов всего человечества, так как оно изначально развивается в системе экономической и политической международной дифференциации.

Тем более что при придании недрам и содержащимся в них полезным ископаемым, а также иным ресурсам, международного статуса распределение потребления этих ресурсов окажется под влиянием некоторых экономически развитых государств, удельный вес которых в самом потреблении этих ресурсов будет преобладать.

Введение института интернационализации ресурсов направлено на удовлетворение интересов не мирового сообщества, а конкретных стран, потенциально испытывающих дефицит энергоносителей и других природных богатств.

Остро встает проблема осуществления права собственности на недра и реализации государствами суверенных прав на недра и природные ресурсы, имеющие трансграничный характер.

Примерами этого могут служить проблемы, описанные А. Н. Вылегжаниным и иными учеными, касающиеся, например, режима горных разработок на Шпицбергене, использования недр Каспийского моря, шельфа Охотского моря. В последнее время весьма важным представляется согласование интересов освоения недр Арктики и Антарктики, отсутствие которого в свете существенной потребности в ресурсах может вылиться в международный вооруженный конфликт.

В некоторых странах, например в Индонезии, как описывает Йоханнес Рат, некоторые функции государства по распоряжению объектами права собственности на недра осуществляют государственные компании. По нашему мнению, для России подобный опыт неприемлем в виду того, что он характерен для стран, нуждающихся в инвестиционных потоках изза рубежа и готовых поставить свою экономику в зависимость от иностранного участия.

Рассматриваемая тенденция в дальнейшем будет наблюдаться в странах, не обладающих серьезными промышленным, финансовым и научным потенциалами, готовых удовлетворять интересы экономически развитых государств, их групп, политических и экономических блоков.

Концепция государственных концернов и предприятий неприменима с позиций соблюдения национальных интересов. Основная часть недропользования, за исключением разработки ряда месторождений сырья, необходимого для обороны государства, в Российской Федерации осуществляется частными компаниями, в уставных капиталах которых государство, как правило, имеет долю. Распоряжается недрами при этом государство в лице Правительства и Роснедр.

Защита окружающей среды представляет собой не менее значимую тенденцию в развитии законодательства о недрах, которая прослеживается в мировом масштабе. По причине необходимости реализации международных обязательств государств, вводящих современные экологические стандарты в отношении продукции горной промышленности и повышающих требования к экологичности значительного числа производств, предусматривают усиление административного контроля в соответствующих отраслях экономики.

Подобные процессы связаны с повышением государственных расходов на осуществление своих публичных функций и повышение расходов соответствующих производств, что в конечном счете влияет на повышение цен на национальных и международных рынках, причем не только на природные ресурсы и их производные. Некоторые авторы указывают на то, что отечественное законодательство о недрах имеет ряд существенных противоречий, неточностей и пробелов, устранение которых возможно посредством его кодификации.

Б. Д. Клюкин считал, что в период существования смешанного императивно-диспозитивного метода правового регулирования правового положения недр в России подобная кодификация может привести к конкуренции норм различных отраслей права, тогда как сущность любой кодификации заключается в создании самостоятельного элемента правового регулирования, приводящего к упорядочению общественных отношений в конкретной сфере.

Внесение комплекса изменений в действующее законодательство о недрах представляется целесообразным с точки зрения внесения в него актуальных и необходимых поправок, при этом применение кодификации национального природоресурсного законодательства следует рассматривать как финальную часть формирования его системы и структуры, тесно связанную с внесением изменений в Конституцию Российской Федерации, в том числе обозначенных выше.