Особенности взаимодействия следственных, оперативно-розыскных подразделений и органов налогового контроля

Вопросам взаимодействия правоохранительных и контролирующих органов при выявлении, раскрытии, расследовании и предупреждении преступлений посвящена обширная литература.

Несколько реже встречается рассмотрение взаимодействия на уровне деятельности органов, осуществляющих выявление и расследование преступлений. В первом случае, говоря о взаимодействии, имеют в виду взаимодействие в “узком” смысле этого понятия. Во втором – понимают взаимодействие как бы в “широком” аспекте.

Что касается определений понятий взаимодействия, то в криминалистике и теории оперативно-розыскной деятельности их имеется достаточно много. Не вдаваясь в обсуждение, отметим, что на наш взгляд, одним из наиболее удачных являются определения, в которых под взаимодействием понимается основанная на законе и согласованная деятельность лиц и органов, направленная на выявление, раскрытие, расследование и предупреждение преступлений.

Взаимодействие при выявлении налоговых преступлений можно рассматривать как частный случай общего взаимодействия контролирующих и правоохранительных органов в раскрытии и расследовании преступлений. В таком понимании это взаимодействие имеет как общие черты, свойственные любому виду взаимодействия и взаимодействию правоохранительных органов при выявлении любых преступлений, так и особенности, обусловленные спецификой выявления налоговых преступлений.

Все эти органы между собой взаимодействуют как на уровне передачи информации, так и на уровне проведения координационных совещаний, советов федерального, регионального и местного уровней. В ряде случаев необходимость этого взаимодействия предусматривается прямыми указаниями нормативных актов.

Кроме того, необходимость взаимодействия государственных органов, обеспечивающих экономическую безопасность страны, обусловливается такими обстоятельствами, как: объективная необходимость комплексного подхода к сбору, анализу и оценке информации о степени криминогенности обстановки в сфере экономики, так как ни один из органов в должном объеме ввиду сложности объекта не обладает о нем всей полнотой информации и высокой латентности экономических преступлений, в том числе и налоговых, расширением сферы экономической и налоговой преступности с превращением ее в транснациональную преступность, необходимостью максимально полного поступления налоговых платежей в бюджет, поскольку содержание аппаратов самих ведомств производится из этого источника, необходимостью использования для пополнения в борьбе с уклонениями от уплаты налогов и страховых взносов, сил оперативно-розыскных аппаратов всех органов.

Последние годы все более расширяется межгосударственное взаимодействие в предотвращении уклонения от уплаты налогов на доходы и имущество. Постановлением Правительства РФ от 24.02.2010 № 84 “О заключении межгосударственных соглашений об избежании двойного налогообложения и о предотвращении уклонения от уплаты налогов на доходы и имущество” одобрен новый проект Типового соглашения между Российской Федерацией и иностранными государствами об избежании двойного налогообложения и о предотвращении уклонения от уплаты налогов на доходы и имущество. Среди прочего в этом Типовом соглашении закрепляются положения, регулирующие обмен налоговой информацией со второй стороной – государством, заключившим с Россией соответствующее соглашение.

В то же время в Российской Федерации, если проанализировать правоприменительную практику последних лет, почти невозможно найти случаев, когда налоговые органы кладут в основу своего решения, вынесенного по результатам налоговой проверки, расследования или судебного рассмотрения дела доказательства и информацию, полученные от иностранного компетентного органа, либо такие случаи являются редким исключением и связаны в основном с подтверждением регистрации места нахождения лица, получившего доходы из Российской Федерации. При этом на протяжении последних лет в арсенале налоговых органов уже около 70 соглашений об избежании двойного налогообложения. В настоящее время Россия имеет 177 ратифицированных соглашений данного типа.

Между тем в силу общепризнанных тенденций глобализации и интенсификации движения капиталов между юрисдикциями необходимость наличия на вооружении налоговых органов средств по получению налоговой информации от иностранных компетентных органов очевидна. Если сравнить мировые тенденции в сфере обмена налоговой информацией с современным состоянием ее в России, то видно ее явное отставание и даже выпадение из этого процесса.

При этом ее следует в первую очередь создавать с юрисдикциями, которые представляют льготный налоговый режим и не предусматривают раскрытие и предоставление информации при проведении финансовых операций, а также с теми юрисдикциями, которые находятся пока в процессе внедрения стандартов обмена налоговой информацией и процедуры взаимного участия представителей компетентных органов в мероприятиях налогового контроля и расследованиям, проводимым стороной соглашения.

В целом эта работа могла бы обеспечить включение России в международную сеть договоров, определяющих эффективный обмен налоговой информацией, развитием которой занимается, в частности, Глобальный форум по транспарентности и обмену информацией в налоговых целях, который уже сейчас включает в себя более 600 соглашений.

К сожалению, внедрение правовых норм, регулирующих участие российских налоговых органов в обмене налоговой информацией, должно начаться с нуля, поскольку ни в НК РФ, ни в Законе РФ от 21.03.1991 № 943-1 “О налоговых органах Российской Федерации” не содержится системных положений, регулирующих данные отношения. Более того, создание правовых основ участия в обмене налоговой информацией с компетентными органами иностранных государств также должно затронуть и другие институты российского налогового права. В первую очередь это коснется процедур проведения некоторых мероприятий налогового контроля (например, истребование документов и информации), норм о налоговой тайне, статусе должностных лиц иностранных компетентных органов и российских налоговых органов при проведении мероприятий налогового контроля за пределами национальной юрисдикции.

Отметим, что без детального анализа очевидно, что Российская Федерация в настоящее время пока не может в полной мере обеспечить выполнение стандартов Глобального форума по транспарентности и обмену информацией в налоговых целях. К такому выводу можно прийти уже исходя из того, что российским налоговым органам часто неизвестны владельцы компаний, например, когда участником ее является номинальное лицо, ведущее асоциальный образ жизни (типичный случай для фирм-однодневок).

Кроме того, российское законодательство о налогах и сборах не предусматривает даже права налоговых органов запрашивать документы и информацию у налогоплательщиков в связи с выполнением запроса иностранного компетентного органа. Нет и критериев, характеризующих своевременность предоставления информации в рамках международного информационного обмена.

Думается, что интенсивно развивающееся международное сотрудничество в экономической сфере на уровне хозяйствующих субъектов заставит налоговые и финансовые органы России задействовать адекватные механизмы международного сотрудничества с соответствующими институтами государств-партнеров, чтобы обеспечить эффективность налогового контроля и налогового расследования деятельности налогоплательщиков в трансграничных ситуациях. Проведенные исследования показали, что в практической деятельности по выявлению налоговых преступлений наиболее тесно взаимодействуют между собой ФНС России и МВД России. Основу этого взаимодействия определяет ряд нормативных актов обоих ведомств.

В числе названных форм можно выделить ряд прошлых крупномасштабных всероссийских операций по выявлению налоговых преступлений в наиболее криминогенных сферах экономики. Так, в 2002 г. было проведено 14 таких общероссийских операций: “Антрацит” – по выявлению преступлений в угольной отрасли, “Алхимики” – в сфере производства горюче-смазочных материалов, “Подснежник” – по выявлению фирм-однодневок, “Стахановцы” – по выявлению преступлений в сфере производства углеводородного сырья, “Феррум” – по выявлению уклонений от уплаты налогов в металлургической промышленности и др. В этих операциях обычно проводились комплексные проверки и комбинированными средствами, позволяющими выявлять налоговые преступления наиболее эффективно.

Так, в проведении операции “Газолин” налоговые службы Южного федерального округа сверили сведения о поставках нефтепродуктов через Северо-Кавказскую железную дорогу, налоговую инспекцию и проверили предприятия – производителей продукции. В результате на территории округа за 20 дней проверки были найдены 48 незарегистрированных заводов по производству фальсифицированного бензина и собран материал к возбуждению 95 уголовных дел об уклонении от уплаты налогов на этих заводах и связанных с ними предприятиях-посредниках.

В то же время анализ работы налоговых органов уже упраздненной налоговой полиции и МВД России показывает, что в деятельности по выявлению уклонений от уплаты налогов в их взаимодействии имелись определенные проблемы, которые надо знать в сегодняшней работе, чтобы их не повторять.

Из практики этого взаимодействия и оценки содержания нормативных актов, регулирующих деятельность каждого ведомства, вытекает вывод о том, что одной из важнейших и первоочередных задач, стоящих перед законодателем, является обоснованное, концептуальное разделение полномочий налоговых органов и органов дознания. Исторически сложилось так, что обострение проблем в налоговой сфере потребовало сначала обособления налоговых органов из структуры Минфина России, а затем выделения из состава налоговой службы налоговой полиции, которые стали самостоятельным ведомством.

Однако реформирование системы налоговых органов проходило без продуманной научной концепции. Результатом стали большое количество нормативных правовых актов, определяющих компетенцию налоговых органов и налоговой полиции, пересечение и дублирование полномочий, юридические коллизии. Такая ситуация вызвала цепную реакцию появления ряда проблем, в том числе и связанных с выявлением налоговых преступлений. В частности, и то и другое ведомство стало заниматься этой деятельностью, часто не помогая, а мешая друг другу. Оба избрали основным критерием своей работы суммы взысканных с налогоплательщиков доначислений и штрафов.

Ситуация обострялась еще и тем, что в соответствии с НК РФ налоговый контроль (в том числе налоговые проверки) проводили налоговые инспекции. Органы налоговой полиции, являясь правоохранительными органами, выполняли функции уголовного преследования должностных лиц организаций и физических лиц. Однако этим органам было предоставлено право проводить проверки налогоплательщиков при наличии достаточных оснований. Таким образом, и то и другое ведомство получило право на проведение проверок, т.е. выполнение контролирующих функций. В результате в практике часто складывалось несколько парадоксальных ситуаций.

К примеру, органы налоговой полиции возбуждали уголовное преследование в отношении налогоплательщика, а решения налоговой инспекции о неуплате им налога еще не было, т.е. не был подтвержден еще документально факт преступления. Возникал вопрос о законности возбуждения уголовного дела, так как наличие уголовного дела без соответствующего решения налогового органа нарушало права и законные интересы лица, привлекаемого к уголовной ответственности. Действия сотрудников органов налоговой полиции оспаривались в суде, поскольку законность этих действий вызывала большие сомнения.

Встречались ситуации, когда в судах общей юрисдикции физическое лицо признавалось виновным в совершении преступления, предусмотренного ст. 199 УК РФ, а в арбитражном суде, состоявшемся в это же самое время или несколько позднее, решение налогового органа о доначислении налогов по тем же основаниям, в тот же период и по тем же налогам признавалось недействительным. Подобные патовые ситуации не украшали законодателя и не способствовали взаимодействию ведомств в работе по выявлению преступлений рассматриваемого вида.

Однако вместо того чтобы на законодательном уровне четко разделить функции этих двух ведомств, налоговая полиция была ликвидирована, а ее штаты и полномочия переданы МВД России. Думается, это было не совсем правильное решение, поскольку в конечном итоге потерян и положительный, и отрицательный опыт работы по выявлению налоговых преступлений, уже накопленный упраздненным подразделением и методы его взаимодействия с различными ведомствами. Реорганизация не способствовала улучшению борьбы с налоговыми преступлениями.