Особенности управления земельными ресурсами в зарубежных странах

В большинстве стран мира ограничился рост пахотных земель, но продолжается увеличение населения. В настоящее время самая большая площадь пашни в мире находится в США – 179 млн га, в Индии – 170 млн га, в Китае – 135 млн га и в России – 130 млн га. За последние 10 лет население в мире увеличилось на 14 %, а пахотные земли – только на 0,4 %.

Снижение показателя обеспеченности пашней на душу населения в большинстве стран мира предъявляет особые требования к системе управления земельными ресурсами. В настоящее время в управлении земельными ресурсами формируется новый взгляд на землю, в соответствии с которым она рассматривается не только как ресурс, который можно осваивать и использовать в экономических целях, но и как важная составляющая политической, социальной и культурной жизни, как народное достояние, которое надо сохранить для будущих поколений.

В зарубежных странах в настоящее время используют термины «земельное администрирование» (Land Administration) и «система земельного администрирования» (Land Administration System), которые определяются как «управление земельными ресурсами» и «система управления земельными ресурсами». Это государственные службы, которые в соответствии с законодательством осуществляют регулирование земельных отношений, выполняют землеустроительные, кадастровые, земельнопланировочные работы.

Во всех цивилизованных государствах основой организации управления земельными ресурсами является государственное регулирование земельных отношений. По исследованиям современных авторов, начало серьезного государственного вмешательства в земельные отношения капиталистических стран, относится к концу XIX – началу XX в., когда правительства стали ограничивать свободу собственников земли. В странах с высоким уровнем развития экономики основные задачи регулирования землепользования не менялись принципиально с IX в., так как к этому времени в них уже сложились рыночные земельные отношения.

Управление земельными ресурсами – владение, пользование, продажа, заклад, завещание, сдача в аренду – определяется правом частной собственности на землю. Государственные органы всех уровней проводят мероприятия по охране сельскохозяйственных угодий, используя финансовые рычаги регулирования – налогообложение, залог, ипотеку земли, различные виды субсидий. Большинство государств проводят активную политику, направленную на обеспечение эффективного функционирования фермерских хозяйств и в то же время не допускают чрезмерную концентрацию земли у одного собственника.

Основным инструментом финансового стимулирования по сохранению земли в сельскохозяйственном использовании является льготное налогообложение сельскохозяйственных земель по сравнению с землями, занятыми жилой и промышленной застройкой. Этот общепринятый подход в развитых странах на практике заключается в полном освобождении сельскохозяйственных предприятий от поземельного налога или налога на недвижимость или в форме льготного режима.

Выделяют три уровня управления земельными ресурсами. На уровне государства обеспечивают сохранение сельскохозяйственного земельного фонда. На этом этапе происходит защита сельских районов от застройки и промышленности, особое внимание уделяется охране окружающей среды, сохранению исторических ландшафтов. На региональном уровне составляют карты и зоны землепользования, планы трансформации угодий, увязывают общегосударственную земельную политику с региональными условиями.

На районном или муниципальном уровне проводят картирование земель, обеспечивают соблюдение правил по защите сельскохозяйственных угодий. Во всех цивилизованных государствах начало серьезного государственного вмешательства в земельные отношения капиталистических стран, относится к концу XIX – началу XX в., когда правительства стали ограничивать свободу собственников земли.

В 1886 г. в Германии было введено единонаследие земель крестьянских хозяйств, в 1909 г. – во Франции и в 1912 г. – в Швейцарии. В 1909 г. в Великобритании был принят первый закон о планировании жилищного строительства, требующий от городских властей утверждения планов строительства и контроля за их соблюдением застройщиками.

При управлении земельными ресурсами преследуют конкретные социальные, экономические и производственные цели, при этом главная задача – сохранение сельскохозяйственных земель. Важнейшей функцией управления является контроль.
Выделяют два подхода к формированию государственного управления земельными ресурсами – административный и экономический.

Экономический подход предполагает привлечение к управлению земельными ресурсами финансов-экономических рычагов – налогообложение, залог, ипотеку земли, субсидий. В большинстве стран объектом налогообложения является стоимость объекта недвижимости, включающая собственно земельный участок и связанную с ним недвижимость. В отдельных странах объектом налогообложения является собственно земельный участок.

Интересен для России опыт управления земельными ресурсами в Нидерландах. Конституция закрепляет за гражданами право иметь собственность. При этом вся собственность считается частной, а государство выступает в роли собственника на равных правах с остальными гражданами и юридическими лицами королевства.

Отсутствие разделения собственности на собственность граждан и юридических лиц, государственную и муниципальную обеспечивает равенство участников земельного рынка вне зависимости от того, чьи интересы они преследуют. Нидерланды являются единственной европейской страной, где функция оценки недвижимости в целях налогообложения передана на муниципальный уровень.

Территориальное планирование обеспечивает планирование развития землепользования и территориальное зонирование. Иногда эти землеустроительные действия проводятся совместно и называются планированием использования земель (Land Use Planning), которое проводится в различных административно-территориальных образованиях. На основе этих планов разрабатывают специальные программы развития землепользования, которые финансируются федеральными, региональными или местными органами, иногда на местном уровне – земельными собственниками.

Планы делятся на генеральные, составляемые, как правило, на страну в целом или провинцию (графство, область, кантон), со сроком действия 20–25 лет, региональные и местные (муниципальные) со сроком действия от 5 до 15 лет. Базой любого плана служит зонирование, при котором вся землеустраиваемая территория делится на зоны: сельскохозяйственную, лесную, застроенную, первоочередной застройки для индивидуальных и общественных целей. После публичного обнародования таких планов при наличии положительного общественного мнения они утверждаются и являются обязательными для исполнения.

Часто планирование использования и охраны земель в зарубежных странах называют пространственным (территориальным) планированием. Кроме того, в странах Европейского Союза существует сфера городского планирования, распространяющаяся на земли, расположенные в черте населенных пунктов.

На территории городов в зарубежных странах разрабатываются генеральные планы городов, городских округов (Urban General Plans, City Development Plans), которые детализируются по муниципальным образованиям (Community Plans, Municipal Plans). Они дополняются правилами землепользования и застройки (Land Development Regulations, Area Regulations, Construction Regulations, Land Subdivision Regulations) и включают в себя в качестве основных составляющих частей зонирование территории и градостроительные регламенты.

Зонирование городских земель в зарубежных странах осуществляется на территории поселений. В результате зонирования выделяются, как правило, жилые, общественноделовые, коммерческие, производственные, сельскохозяйственные, рекреационные, транспортные, специальные и иные территориальные зоны. Зоны могут делиться на подзоны и сектора. Жилая зона подразделяется на подзоны по этажности (малоэтажная, среднеэтажная, многоэтажная), по плотности застройки, по видам застройки (индивидуальная, общественная и другие).

По установленным территориальным зонам определяются основные правила землепользования и застройки, условия и ограничения, связанные с использованием и охраной земли. Государственное планирование развития землепользования имеет обязательную силу для органов власти всех уровней. Оно определяет содержание планирования, которое должны провести органы власти подчиненного уровня.