Государственный земельный надзор в РФ

Управление земельными ресурсами осуществляется в виде регулирования земельных отношений посредством издания правовых норм и обеспечения соблюдения требований земельного законодательства путем осуществления постоянного контроля за использованием и охраной земель и принятия необходимых мер к нарушителям земельного законодательства. Охрана земель – это конституционная норма.

Традиционно надзор являлся важным звеном в системе государственного управления земельными ресурсами. С одной стороны, он является инструментом выявления нарушений законодательства, с другой стороны, позволяет обеспечить обратную связь в процессе управления, определить новые направления в деятельности государственных органов, новые методы правового регулирования земельных отношений.

Государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15.11.2006 № 689 «О государственном земельном контроле», исходя из представлений о земле, как о природном объекте, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте прав собственности и иных прав на землю.

При этом должен соблюдаться приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве. Кроме того, важнейшими принципами являются единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости, приоритет особо ценных земель и особо охраняемых территорий, разграничение государственной собственности на землю, сочетание интересов общества и законных интересов граждан, государственное регулирование приватизации земли.

Государственный надзор введен в связи с изменением законодательства постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 № 1 «О государственном земельном надзоре» на территории Российской Федерации (в отношении всех видов и категорий земельных участков как объектов гражданских прав) является одной из основных функций государственного управления земельными ресурсами страны.

Осуществление государственного земельного надзора ориентирует собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земли на рациональное использование земельных участков, в соответствии с их целевым назначением и условиями предоставления, на соблюдение установленных законодательством требований.

Привлечение правонарушителей к административной ответственности и обеспечение устранения допущенных нарушений позволяют восстановить нарушенные права законных владельцев, своевременно вернуть землю в хозяйственный оборот.

В соответствии с Земельным кодексом под государственным земельным надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления и юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых им предусмотрена административная и иная ответственность, посредством организации и проведения проверок указанных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами своей деятельности. Государственный земельный надзор осуществляет Росреестр в соответствии с нормативно-правовыми актами, отраженными в таблице 18.

Территориальными управлениями Россельхознадзора продолжает осуществляться дальнейшая совместная работа с уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по инициированию процедуры принудительного изъятия и прекращения прав на земельные участки сельхозназначения в случае их ненадлежащего использования.

Потребительское отношение иностранных организаций и граждан к использованию земель сельскохозяйственного назначения (интенсивное применение пестицидов и агрохимикатов, непроведение мероприятий по восстановлению плодородия земель, захламление земель отходами производства и потребления) наносит вред почве, приводит к значительным финансовым и временным затратам на их рекультивацию и восстановление, в результате земли надолго выбывают из сельскохозяйственного оборота.

Росреестр и его территориальные органы осуществляют надзор за соблюдением требований, приведенных на рисунке 50.

В целях повышения эффективности осуществления государственного земельного надзора на землях сельскохозяйственного назначения при осуществлении надзорных функций на постоянной основе продолжается активное взаимодействие с: Росреестром, Росприроднадзором, МВД России, Федеральной налоговой службой, Федеральной службой судебных приставов, Федеральной службой безопасности Российской Федерации, органами прокуратуры.

Россельхознадзором и его территориальными управлениями в целях профилактики нарушений земельного законодательства регулярно публикуют информацию в сфере государственного земельного надзора в средствах массовой информации (газеты, журналы, электронные/интернет издания), размещают видеосюжеты на телевидении, проводят работу с населением по вопросам соблюдения требований земельного законодательства.

В 2018 г. государственный земельный надзор в Российской Федерации осуществляли 2899 государственных инспекторов по использованию и охране земель (далее – госземинспекторы). Всего на территории Российской Федерации за 2018 г. государственными инспекторами по использованию и охране земель было проведено 213 486 проверок соблюдения земельного законодательства, в том числе в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей – 7177 проверок.

В результате проведения проверок соблюдения требований земельного законодательства в 2018 г. на территории Российской Федерации выявлено 156 099 нарушений, из них 133 127 нарушений земельного законодательства. В итоге принятых госземинспекторами мер устранено на конец года 70 809 нарушений земельного законодательства, что составляет 53,2 % от выявленных нарушений земельного законодательства.

Из общего количества выявленных нарушений земельного законодательства 116 502 нарушений выявлено на землях населенных пунктов, 15 682 нарушение – на землях сельскохозяйственного назначения, 721 нарушение – на землях промышленности и иного специального назначения, 101 нарушение – на землях лесного фонда, 109 нарушений – на землях особо охраняемых территорий и объектов, 2 нарушения – на землях водного фонда и 10 нарушений – на землях запаса.

По-прежнему наиболее распространенным нарушением земельного законодательства является самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок. В 2018 г. выявлено 69 574 единиц таких нарушений, что составило 44,6 % от общего количества выявленных нарушений. Основными правонарушителями по данному виду являются граждане (65 115 нарушений), должностные и юридические лица (соответственно 1604 и 2855 нарушений).

Увеличилось количество выявленных нарушений по таким видам правонарушений, как: использование земель не по целевому назначению; неиспользование земельных участков; невыполнение предписаний госземинспекторов по вопросам устранения нарушений земельного законодательства; непредставление в государственный орган сведений, необходимых для осуществления его законной деятельности.

В 2018 г. при рассмотрении протоколов, возбужденных по делам об административных правонарушениях, 77 995 лиц признаны виновными в допущенных правонарушениях (50,0 % от всех выявленных нарушений) и привлечены к административной ответственности с наложением административного штрафа. Из них 4202 являются юридическими лицами, что составляет 5,4 % от общего количества привлеченных к административной ответственности лиц в целом по Российской Федерации, 70 938 гражданами (90,9 %) и 2855 – должностными лицами (3,7 %).

В 2018 г. в результате проведенных мероприятий по государственному земельному надзору на нарушителей наложено штрафов на общую сумму 948 980,7 тыс. руб., из них 389 525,5 тыс. руб. штрафов наложено на юридических лиц, что составляет 41,0 % от общей суммы наложенных штрафов в целом по Российской Феде рации; 469 669,7 тыс. руб. штрафов (49,5 %) наложено на граждан и 89 785,5 тыс. руб. штрафов (9,5 %) на должностных лиц.

В 2018 г. уплачено правонарушителями добровольно в установленные законодательством сроки или взыскано с них в принудительном порядке штрафов на общую сумму 692 152,0 тыс. руб., из них 266 150,9 тыс. руб. взыскано с юридических лиц, что составлло 38,4 % от общей суммы взысканных штрафов в целом по Российской Федерации, 364 539,6 тыс. руб. взыскано с граждан (52,7 %) и 61 461,5 тыс. руб. взыскано с должностных лиц (8,9 %).

В целях своевременного устранения нарушений земельного законодательства госземинспекторами в 2018 г. выдано 96 754 предписаний по устранению нарушений земельного законодательства с установлением конкретных сроков устранения допущенных нарушений (в 2017 г. – 90 079 предписаний).

В 2018 г. должностными лицами Росреестра проведены 972 проверки органов местного самоуправления и органов государственной власти по вопросам предоставления земельных участков. Проведенными проверками выявлено 1393 нарушений, из которых больше половины (58,6 %) составляют нарушения части 2 статьи 19.9 КоАП РФ – удовлетворение заявлений о предоставлении земельного участка, которое не могло быть удовлетворено.

При осуществлении государственного земельного надзора проводится необходимый комплекс мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, посредством организации и проведения проверок указанных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений, на осуществление систематического наблюдения за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства.

При осуществлении государственного земельного надзора в 2018 г. проведено более 42 тыс. контрольнонадзорных мероприятий на площади более 9,5 млн га земель сельскохозяйственного назначения. Проведено 8 465 плановых проверок и 15 517 внеплановых проверок в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации на предмет соблюдения обязательных требований земельного законодательства.

Доля проверок, при которых выявляются нарушения требований земельного законодательства, факты неисполнения предписаний, увеличилась с 56,5 % в 2014 г. до 89,3 % в 2018 г. В рамках приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» реализован переход на рискориентированный подход при организации деятельности в области государственного земельного надзора.

В 2018 г. на 20 % увеличилась доля обращений от юридических лиц, граждан и органов государственной власти по вопросам нарушения требований земельного законодательства (6471 обращений). В более 3 тысячах случаях сведения о нарушениях требований земельного законодательства в части полномочий Россельхознадзора подтвердились.

При осуществлении государственного земельного надзора, помимо проверок, проводились мероприятия по контролю без взаимодействия с правообладателями земельных участков сельскохозяйственного назначения, это плановые (рейдовые) осмотры, обследования и административные обследования объектов земельных отношений.

Оба эти механизма позволяют проводить контроль соблюдения требований земельного законодательства в отношении земельных участков сельскохозяйственного назначения без привлечения его правообладателя. В случае получения в ходе проведения мероприятий без взаимодействия с правообладателями земельных участков сведений о признаках нарушения обязательных требований, если отсутствуют подтвержденные данные о том, что нарушение обязательных требований причинило вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, привело к возникновению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера либо создало непосредственную угрозу указанных последствий, таким правообладателям направляется предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, и предлагает принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований.

При проведении контрольно-надзорных мероприятий выявлено около 25 тыс. правонарушений, 16 906 нарушений требований земельного законодательства на общей площади более 1 млн га, что составляет 68 % от общего числа правонарушений.

Наибольшее количество установленных в 2018 г. нарушений обязательных требований земельного законодательства (около 70 %) связано с зарастанием сорной, древесной и кустарниковой растительностью и неиспользованием земель для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности.

Указанное связано, как правило, с бездействием правообладателей земельных участков, выражающимся в несоблюдении установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель от зарастания, их неиспользованием в целом.

Значительную долю (13,6 %) от установленных фактов нарушения требования земельного законодательства составили нарушения, связанные с самовольным снятием / перемещением плодородного слоя почвы, его уничтожением, порчей земель сельскохозяйственного назначения. Правонарушителям выдано 13 280 предписаний об устранении выявленных нарушений требований земельного законодательства Российской Федерации из них 6503 со сроком исполнения в 2018 г.

При осуществлении государственного земельного надзора выявлено 327 карьеров по добыче полезных ископаемых на землях сельскохозяйственного назначения на площади 959 га. Проведена рекультивация на площади 101 га. Выявлено 1 643 свалки отходов производства и потребления на площади 1314 га, из числа выявленных в 2018 г. ликвидировано на площади 389 га.

Россельхознадзором обеспечивалась совместная работа с уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по инициированию процедуры принудительного изъятия и прекращения прав собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения в случае их ненадлежащего использования.

В 2018 г. было выявлено 713,6 тыс. га земель сельскохозяйственного назначения, зарастающих сорной, древесной и кустарниковой растительностью. Наибольшие площади выявлены в Центральном, Приволжском и Сибирском федеральных округах. В органы государственной власти субъектов Российской Федерации направлены материалы для инициирования процедуры изъятия земель у недобросовестных собственников на площади 7,2 тыс. га, доведена информация о необходимости расторжения договоров аренды в связи с ненадлежащим использованием земель арендаторами на общей площади 66,5 тыс. га.

Судебными органами принято решений об изъятии земель у собственников в отношении 1,1 тыс. га. Принято решений о расторжении договоров аренды на площади 21,3 тыс. га.
На площади 36,5 тыс. га собственниками оформлен добровольный отказ от земель. Основная причина снижения уровня плодородия преимущественно заключается в технологической (эксплуатационной) деградации почв (нарушение земель, физическая деградация, агроистощение).

В 2018 г. устранено нарушений на общей площади 412 тыс. га, вовлечено в сельскохозяйственный оборот 237 тыс. га земель сельскохозяйственного назначения. Наибольшее количество земель вовлечено в сельскохозяйственный оборот в Новосибирской и Орловской областях, Хабаровском крае, Республиках Татарстан и Алтай. Не теряют актуальности вопросы использования земель иностранными землепользователями и российскими землепользователями, привлекающих иностранную рабочую силу.

По результатам контрольнонадзорных мероприятий выявлено 51 нарушение требований земельного законодательства России допущенные иностранными землепользователями (иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, без гражданства составляет более чем 50 %) на общей площади около 3,6 тыс. га, 77 нарушений земельного законодательства на общей площади 3,8 тыс. га, допущенных российскими землепользователями, привлекающими иностранную рабочую силу.