Основные исторические этапы становления прокуратуры

Закладка фундамента современной прокуратуры и начало истории прокуратуры приходится на период административно-правовых преобразований Петровской эпохи в первой четверти XVIII в. Проводя масштабное реформирование органов государственного управления, Петр I впервые в России сделал попытку внутри Сената и в губерниях, по шведскому образцу, но с учетом российских реалий, образовать органы контроля, так называемый фискалитет (1711).

Компетенция фискалов была обозначена в Указе от 17 марта 1714 г.: проведывать про все, что «ко вреду государственному интересу быть может»; докладывать «о злом умысле против персоны его величества или измене, о возмущении или бунте», «не вкрадываются ли в государство шпионы», борьба со взяточничеством и казнокрадством.

Сеть фискалов постоянно стала формироваться по территориальному и ведомственному принципам. Провинциал-фискал наблюдал за городовыми фискалами и один раз в год «учинял» за ними контроль. Между тем институт фискалов так и не оправдал надежд Петра I, что подтверждается в исследованиях Т. В. Барсова и С. А. Петровского. По мнению Н. В. Муравьева, учреждение в России прокуратуры делало излишним существование столь неудовлетворительного института как фискалитет.

Довольно интересны в данном направлении научных изысканий выводы А. Н. Филиппова, который придерживается несколько иной точки зрения. На его взгляд Петр I вовсе не ставил цель ликвидации фискалитета, заменив его прокуратурой, а лишь стремился дополнить надзор фискалов прокурорским контролем. А. Н. Филиппов пишет: «Во всяком случае прокуратура имела при Петре в тяжелых условиях тогдашней действительности помощников» в лице фискалов.

Тем не менее, даже исходя из приведенных источников, можно сделать вывод, что наряду с фискалитетом возникла потребность в специальном надзорном институте, который вобрал бы в себя некоторые полномочия фискалитета, но в то же время приобрел совершенно новые черты. В результате дальнейшего выстраивания системы государственного контроля Петр I был вынужден признать, что чин фискала «тяжел и ненавидим», и своим Указом от 12 января 1722 г. учредил должность генералпрокурора.

Таким образом, в России был основан государственно-правовой институт прокуратуры во главе с назначаемым императором генерал-прокурором и его помощником обер-прокурором, охватывающий контролем государство и общество сверху донизу, что представлялось своеобразной системой фискальско-прокурорского надзора. Органы прокуратуры создавались постепенно в различных губерниях в течение ряда лет. На прокуратуру была возложена обязанность надзора за соблюдением законов государственными органами.

Права и обязанности генерал-прокурора были определены указом Петра I от 27 апреля 1722 года, в котором объявлялось, что «сей чин – яко око наше и стряпчий в делах государственных». Под словом «стряпчий» понималось, что генерал-прокурор обязан заботиться о делах государственных и быть оком государя императора и его помощником. Основной функцией прокуроров на первоначальном этапе стал надзор за деятельностью тех учреждений, при которых они состояли, а генерал-прокурор надзирал за Сенатом.

Прокурорский надзор в этот период сводился в основном к напоминанию о необходимости выполнения должностными лицами законов и своих обязанностей, а также к донесениям о бездеятельности и беззаконии, то есть выполнял роль, как уже указывалось выше, особого фискального органа непосредственно в интересах верховной власти, тогда как другие фискальные органы осуществляли свою деятельность в интересах губернаторов и воевод. В последующие годы после смерти Петра I, особенно в период царствования Анны Иоановны (1730-1740), прокуратура практически бездействовала и в своих прежних прерогативах была восстановлена лишь в период царствования Елизаветы Петровны (1741-1761).

Во всех направлениях государственной и политической деятельности она стремилась продолжить реформы своего отца. Указом императрицы от 12 декабря 1741 г. была восстановлена прокуратура в рамках указа Петра I от 1722 г. Прокуратуре был придан ряд полномочий по осуществлению надзора за проведением в жизнь действующих и вновь принимаемых законов, что привело к повышению эффективности и действенности прокурорского надзора.

Если в XVIII в. по губернской реформе 1775 г. с переносом тяжести управления на региональный и местный уровень прокурор выступал представителем верховной власти в отдельной группе губерний, то в условиях централизации государственного управления и создания ведомств в 1800-1850-е гг. вопрос переходит в другую плоскость. Тем не менее основные проблемы распределения и деконцентрации управления оставались.

Еще в «Наставлении губернаторам» Екатерины II от 21 апреля 1764 г. содержалось знаменитое положение, принципиально важное для России: «Все целое не может быть отнюдь совершенно, если части его в непорядке и неустройстве пребудут. Главные же части, составляющие целое отечество наше, суть губернии…».

Учреждение о губерниях 1775 г. выстраивало местное управление на двух уровнях – в губерниях и уездах – с определенным разделением государственных функций. В нем были сформулированы основные надзорные задачи и полномочия губернских прокуроров.

Они наделялись правом вести надзор за законностью в деятельности губернских и уездных органов, в том числе и судов, проверять соответствие законам принимаемых ими решений. В судах прокуроры были обязаны охранять интересы «лиц беспомощных», таких как глухонемые, несовершеннолетние и другие. На прокуроров, что особенно важно, возлагалось предупреждение нарушений законов, принятие мер к пресечению нарушений, опротестование незаконных правовых актов.

В статье 404 Учреждения о губерниях было определено: «Вообще губернский прокурор и губернские стряпчие смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти установленной и интереса императорского величества, наблюдают, чтобы запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки».

В свою очередь, А. Ф. Кони подчеркивал: «Блюститель закона» и «царское око», охранитель закона и свободы частных лиц в случаях учреждения опеки с ограничением их прав, ходатай за арестантов и наблюдатель за содержанием их «без употребления, законом запрещенных», внимательный «читатель» определений всех присутственных мест, шедших на его просмотр, возбудитель «безгласных» дел губернский прокурор, по существу своих прав и обязанностей, был представителем центральной правительственной власти, вдвинутым в среду местного управления».

В частности, Екатерина II в статье 12 «Генерал-Прокурорского Наказа при Комиссии о составлении проекта нового Уложения, по которому и Маршалу поступать» заявляла: «Одним словом, вся Наука законов состоит в обращении людей к добру, в препятствовании и уменьшении зла и в отвращении той беспечности, коя последует во всем правительстве от привычки и нерадения; к чему обороной служит закон общий без изъятия лиц, невозможность избыть от повеленного в оном поспешность в наказании. В сих словах заключены те правила, из коим все прочие узаконения истекают».

При Павле I (1796-1801) функции генерал-прокурора были значительно расширены, о чем свидетельствует то, что он выступал в качестве первого лица после императора. Тем не менее, желание Павла I все «созданное Екатериной II изменить и переделать» в некоторой степени повлияло и на деятельность органов прокуратуры.

Несмотря на то, что функции генерал-прокурора были резко расширены, в то же время в период правления Павла I в значительной мере были сокращены штаты органов прокуратуры. В частности, были упразднены должности стряпчих. Безусловно, все это в некоторой степени повлияло на качество прокурорского надзора.

И тем не менее следует отметить, что все же общие тенденции к определению места и роли прокурорского надзора в системе государственного управления сохранились и после царствования Павла I. В частности, в период правления Александра I (1801-1825) были восстановлены упраздненные при Павле I должности стряпчих. В то же время должность генерал-прокурора относительно недолго была самостоятельной, поскольку с проведением министерской реформы данная должность «поглощалась» постом «министра юстиции». Вследствие чего генералпрокурор утратил роль первого лица после императора.

При этом в Манифесте об образовании министерств от 8 сентября 1802 г. обязанности одного лишь министра юстиции определены не были, и он до издания нового уложения должен был руководствоваться «инструкцией» генерал-прокурора. Формально юридически сложилась ситуация, при которой министр юстиции как генерал-прокурор стоял над Сенатом и осуществлял надзор за ним, а как глава одного из министерств находился под его контролем. При этом прокурорский надзор являлся направлением правительственного контроля и не выходил за пределы надзорных функций власти в целом.

Следует отметить, что в результате сенатской реформы прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу, поскольку «органы управления производят и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом существе дела, в их возбуждении, постановлении и направлении». Основным средством реагирования было принесение протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган.

Прокуроры и стряпчие определялись для «ближайшего надзора за производством дел» в Сенате, в губернских и уездных присутственных местах, а также судах. Прокурорские чины состояли: при департаментах центральных государственных учреждений и специализировались по роду дел; в губерниях и уездах наблюдали за правильным применением законов присутственными местами – судебными и административными; им принадлежало «охранение интересов казны и забота об уголовных делах безгласных и об интересах лиц беспомощных (содержащиеся под стражей, глухонемые, несовершеннолетние)».

В помощь губернскому прокурору определялись губернские стряпчие, а в уезде – уездные стряпчие. Деятельность прокурора и стряпчих сводилась к присутствию в заседаниях различных учреждений, представлению заключений по делам и к просмотру журналов и постановлений всех присутственных мест, с которыми они соглашались с отметкой «читал» или опротестовывали в связи с нарушениями законов.

Губернский прокурор о замеченных злоупотреблениях и беспорядках был обязан немедленно доносить губернскому начальству, а в определенных случаях и министру юстиции, которому он представлял срочные ведомости или особые, по конкретным делам, доклады. Прокурор имел право требовать к своему рассмотрению подлинные дела присутственных мест и входить во всякое время в губернские присутственные места, но не мог присутствовать при вынесении решений.

В этом документе впервые прозвучали слова «наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи», «Верховный надзор», которые в последующем стали основными принципами организации и деятельности прокуратуры не только в Российской империи, но и в советский и современный периоды.

В «Основных положениях» закреплялись единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора; строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим; осуществление прокурорами полномочий от имени всей системы прокуратуры; независимость прокуроров от местных влияний при принятии ими любого решения; несменяемость прокуроров.

Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались (пожизненно) и освобождались указом императора. Другие нижестоящие прокуроры назначались на должность и освобождались от нее решением Генерал-прокурора Российской империи. В некоторой степени в современном российском государстве возвратились к «Основным положениям о прокуратуре». Например, прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры назначаются на должность Президентом Российской Федерации после консультаций с Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Прокуроры городов и районов, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации. С принятием Судебных уставов 1864 г. прокуратура из органа надзорного типа трансформируется в основном в орган уголовного преследования. В этом отношении довольно интересны работы Б. В. Виленского и С. М. Казанцева.

Например, по Уставу уголовного судопроизводства прокуроры могли присутствовать при всех следственных действиях, давать указания следователю, требовать дополнительного расследования, что в некоторой степени напоминает в последующем организацию деятельности советской прокуратуры.

По окончании предварительного следствия прокурор давал заключение о предании обвиняемого суду, излагая его в форме обвинительного акта. Следует в то же время иметь в виду, что закон подчинял прокурору полицейское дознание, возлагал на него обязанность вести наблюдение за производством предварительного следствия, в котором сочеталось как руководство следствием, так и надзор за законностью его решений.

Хотя прокуроры и состояли при судах, но были им не подконтрольны и при рассмотрении судами уголовных дел выступали полноправными участниками судебного процесса, приносили кассационные и апелляционные протесты на незаконные и необоснованные решения судов, осуществляли надзор за исполнением приговоров и за соблюдением законности в местах отбывания наказаний.

В итоге планомерно ограничиваются полномочия суда присяжных, расширяется сфера коронного суда, усиливается прокурорский надзор, что постепенно превращает прокуратуру не только в карательнорепрессивный орган, но и в «оплот царских порядков и монархических законов».

Следует отметить, что отнесение царской прокуратуры к карательному органу и оплоту самодержавия было не лишено оснований. В особенности это стало особенно очевидным в период правления Николая II (1894-1917), внука монарха Александра II, при котором впервые в России была проведена либеральная судебная реформа.

По сведениям, приведенным ученым-криминалистом Н. С. Таганцевым, за три года (1905-1908) убито 2563 должностных лица и 3616 частных лиц. Исследователь революционного террора в России с 1894 по 1917 гг. А. Гейфман указывает, что «в Российской империи примерно с 1900 по 1910 гг. революционеры организовали и привели в исполнение 23000 террористических актов. Из них значительный процент – это удачные (разумеется, с точки зрения революционеров) политические убийства: в 17000 случаев люди были убиты или ранены. Каждый день в 1907 году в среднем совершалось 18 политических убийств».

Принятие такого Положения преследовало несколько целей: вопервых, ускорение судопроизводства по делам о гражданских лицах и военнослужащих, обвиняемых не только в разбоях, убийствах, грабежах, нападениях на военных, полицейских и должностных лиц и в других тяжких преступлениях, но и, во-вторых, ускорение судопроизводства в отношении лиц, виновных в революционных выступлениях и террористических актах.

В результате только в 1906-1907 годах военно-полевые суды были введены в 82 губерниях из 87, переведенных на военное положение или положение чрезвычайной охраны. Военно-полевой суд состоял из председателя и четырех членов суда, назначаемых из строевых офицеров начальником местного гарнизона (командиром порта) по приказу генерал-губернатора или главнокомандующего. Предварительное следствие не проводилось, вместо него использовались материалы охранного отделения или жандармского управления.

Обвинительный акт заменялся приказом о предании суду. Судебное заседание проводилось без участия в нем прокурора, защитника или свидетелей защиты, при закрытых дверях. Приговор должен был выноситься не позже чем через 48 часов и в течение 24 часов приводиться в исполнение по распоряжению начальника гарнизона.

Осужденные имели право подавать прошение о помиловании, однако военное министерство отдало распоряжение «оставлять эти просьбы без движения». В результате создания военно-полевых судов только за первые 8 месяцев своего существования они приговорили к смертной казни 1102 человека, к каторжным работам – 127 человек. Безусловно, царская прокуратура в отношении таких дел точного и единообразного исполнения законов и верховного надзора не осуществляла.

Наглядной иллюстрацией к деятельности военных судов и прокуратуры конца XIX и начала XX вв. являются слова С. И. Викторского о том, что «Правительство наше, зная отличительные свойства этих судов – быстроту производства, суровость приговоров и наказаний, признало за ними все качества суда, который лучше других, обычных, может, будто бы, оградить государство от наказуемых правонарушений в годины революционного движения, вызванного нашим переустройством общественным, и поэтому до чрезвычайности расширило их компетенцию за счет деятельности судов гражданского ведомства.

За предшествующий же, т. е. 1908 г., по приговорам Военно-окружных судов… казнено лиц военного ведомства за преступления воинские – 21 и за преступления общие – 27, а лиц гражданского ведомства за воинские преступления – 13 и за преступления общие – 1279, т. е. всего – 1340». Все это свидетельствует о том, что с подъемом революционного движения усиливается роль прокуратуры как карательно-репрессивного органа, что в первую очередь и послужило причиной того, что первым же Декретом о суде от 22 ноября 1917 года прокуратура как государственный институт, была упразднена, без замены ее новой советской прокуратурой. Однако отсутствие прокуратуры не означало, что в молодой советской республике не был организован надзор за исполнением законов.

Надзор и контроль за соблюдением законов в деятельности местных органов власти и органов государственного управления осуществляли в то время различные учреждения, в компетенцию которых входили и другие функции, в частности, ВЦИК, Совет Народных Комиссаров, народные комиссариаты, рабоче-крестьянская инспекция (РКИ), органы Народного комиссариата государственного контроля и его местные учреждения, органы ВЧК, которые в 1922 году были преобразованы в органы Главного политического управления и судебно-следственные органы.

Таким образом, функция надзора за неукоснительным исполнением законов советскими государственными органами, должностными лицами, общественными организациями и гражданами оказалась рассредоточенной среди ряда органов и учреждений (ведомственный принцип), что отнюдь не способствовало единообразному пониманию законности и не отвечало требованиям ее всемерного укрепления.

Из создавшегося положения был только один выход – учреждение специального централизованного органа, подчиненного только центральной государственной власти, независимого от поднадзорных ему учреждений, от каких-либо местных влияний, способного эффективно осуществлять надзор за точным и безусловным исполнением законов всеми органами власти и государственного управления, должностными лицами и гражданами на всей территории страны.

По мысли В. И. Ленина, таким органом должна была стать государственная советская прокуратура. Принятое Положение о прокурорском надзоре в РСФСР от 28 мая 1922 г. представляло собой нормативный акт, в котором нашли отражение основные вопросы организации и деятельности прокуратуры: понятие и задачи прокурорского надзора, функция прокурора, наличие четырех отраслей прокурорского надзора с близкими к современному правовому регулированию полномочиями прокуроров.

Согласно данному нормативному акту в непосредственном подчинении прокурора республики в каждой губернии и области РСФСР состояли прокуроры, назначаемые прокурором республики, и их помощники, между которыми распределялось исполнение возложенных на прокуратуру обязанностей. Положение о прокурорском надзоре в принципе восстанавливало российскую модель прокуратуры периода царствования Александра II.

По существу, ими предлагалось «двойное» подчинение прокуроров – центральной прокурорской власти и местным (губернским) исполнительным комитетам. Однако сторонники проекта Положения о сильной, централизованной прокуратуре получили мощную поддержку со стороны В. И. Ленина, который своим письмом в политбюро ЦК РКП(б), получившем название «О «двойном» подчинении и законности», изложил основные принципы деятельности прокуратуры.

В нем В. И. Ленин в жесткой форме предложил ЦК отвергнуть предложения о «двойном» подчинении и указал, что «надо помнить, что в отличие от всякой административной власти прокурорский надзор никакой административной власти не имеет и никаким решающим голосом ни по одному административному вопросу не пользуется.

Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. Единственное право и обязанность прокурора – передать дело на решение суда». Тем не менее некоторая уступка местным органам власти была все же сделана – прокуроры не могли обжаловать в суд незаконные решения исполнительных комитетов советских органов.

После подписания Договора об образовании Союза ССР (1922 год) возникла необходимость создания и общесоюзной системы правоохранительных органов. В соответствии с Конституцией СССР 1924 г. при Центральном Исполнительном Комитете СССР был учрежден Верховный Суд СССР, который формально оказался частью системы исполнительно-распорядительных органов государственной власти. В составе Верховного Суда СССР были учреждены посты Прокурора Верховного Суда СССР и его заместителя, назначаемые Президиумом ЦИК Союза ССР и подотчетные его Президиуму. Тем не менее организационная перестройка органов прокуратуры на этом не завершилась.

В ней были определены задачи прокуратуры, ее функции, принципы организации и деятельности, организационное построение, закреплен принцип независимости органов прокуратуры от каких бы то ни было местных органов (ст. 113). Впервые появился термин «высший надзор», повторивший, по мнению автора, термин из «Основных положений о прокуратуре» (1862) – «верховный надзор», просуществовавший до 70-х годов прошлого столетия. Все это явилось очередным важным шагом в развитии законодательства о прокурорском надзоре.

К глубокому сожалению, приходится констатировать, что в условиях культа личности И. В. Сталина роль прокуратуры была значительно принижена. Прокуроры вопреки конституционным установлениям и законоположениям, регулирующим прокурорский надзор, оказавшись существенно ограниченными в своих правах по пресечению беззакония и не могли противостоять допускаемым в стране грубейшим нарушениям законности, прав человека, массовым незаконным репрессиям.

Нередко санкции на арест давались без достаточных на то оснований, а чаще всего аресты производились вообще без санкции прокурора. В то же время те прокурорские работники, которые пытались противостоять репрессиям, сами становились жертвой произвола и беззакония.

В годы Великой Отечественной войны деятельность прокуратуры, как и любого другого правоохранительного органа, была подчинена общей задаче – борьбе с немецко-фашистскими захватчиками. В послевоенное время усилия органов прокуратуры были направлены на укрепление законности в сфере экономики, в частности, в промышленности, в сельском хозяйстве, на транспорте.

Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета 24 мая 1955 года, несколько расширило и конкретизировало полномочия органов прокуратуры, а также законодательно закрепило основные положения о задачах прокурорского надзора и методах его осуществления. Этим были созданы все необходимые условия для усиления прокурорского надзора.

Столь широкая компетенция прокуратуры по кругу объектов надзора создавала важные предпосылки для осуществления эффективных мероприятий по охране прав и свобод граждан от нарушений со стороны органов государства, кооперативных и иных общественных организаций и должностных лиц.

Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовала и Конституция СССР, принятая 7 октября 1977 года, в которой значительное место было уделено расширению и обеспечению прав граждан, введена специальная глава «Государство и личность» и тем самым сделана попытка не только провозгласить, но и гарантировать провозглашаемые права.

Принцип независимости прокуратуры от местных органов дополняли такие важные принципы, как строгая централизация прокурорской системы и непосредственная подотчетность Генерального прокурора СССР Верховному Совету СССР, а в период между сессиями Верховного Совета СССР – его Президиуму.

Помимо этого, Конституция СССР закрепила право Генерального прокурора СССР на законодательную инициативу в Верховном Совете СССР. Прокуроры союзных республик, автономных республик, краев, областей и автономных областей назначались Генеральным прокурором СССР. Прокуроры автономных округов, районные и городские прокуроры назначались прокурорами союзных республик и утверждались Генеральным прокурором СССР.

Согласно ст. 167 Конституции СССР устанавливался пятилетний срок полномочий Генерального прокурора СССР и всех нижестоящих прокуроров. По Основному Закону страны организация и порядок деятельности органов прокуратуры определялись Законом о прокуратуре СССР.

В соответствии с названными положениями новой Конституции СССР 30 ноября 1979 года Верховный Совет СССР принимает Закон о прокуратуре СССР, в котором уточняется и конкретизируется порядок осуществления высшего надзора за законностью в условиях развитого социализма. Закон о прокуратуре расширил сферу прокурорского надзора, включив в нее государственные комитеты, исполнительные и распорядительные органы местных Советов.

В прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик стали образовываться коллегии. Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры осуществляли высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами.

Одновременно расширились полномочия прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры осуществляли надзор за тем, чтобы никто не подвергался незаконному аресту без судебного решения или санкции прокурора.

Прокурорам союзных республик предоставлялись дополнительные права в сфере надзора за исполнением законов при рассмотрении дел судами. Они получили право вносить на рассмотрение Пленума Верховного Суда союзной республики представления о даче судам руководящих разъяснений по вопросам применения действующего законодательства, а также отменять постановления Пленума Верховного Суда союзной республики, не соответствующие действующему законодательству.

В соответствии с новым Законом прокуратура должна была не только осуществлять надзор за исполнением законов и принимать меры к выявлению и своевременному устранению любых нарушений закона, но и координировать деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Таким образом, прокуратура помимо своих надзорных функций стала выполнять и координационные функции. В связи с изменениями, внесенными в прокурорскую деятельность Законом о прокуратуре СССР, было изменено и содержание актов прокурорского реагирования.

Между тем следует отметить, что с принятием Закона о прокуратуре СССР существенно была усилена правозащитная роль прокуратуры, получившая значительное расширение в восьмидесятые годы прошлого столетия. В особенности это стало заметно с принятием 26 декабря 1990 года Закона СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления», который существенно расширил сферу прокурорского надзора в правозащитной сфере, поскольку предметом надзора стали законность деятельности местных Советов народных депутатов, политических партий, массовых движений.

С распадом СССР завершился советский этап истории российской прокуратуры. Отправным моментом начала современной прокуратуры является принятие Постановления ВС РСФСР от 24.10.1991 г. № 1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР»1. В Концепции было отмечено, что суд, прокуратура, органы следствия и дознания обнаруживают несостоятельность общих усилий по охране законности и правопорядка. В ней также была обоснована необходимость преобразования прокуратуры из многофункционального института в орган, осуществляющий лишь уголовное преследование.

Тем не менее, принятый 17 января 1992 года Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» сохранил основные направления прокурорской деятельности, известные в советский период деятельности прокуратуры. Он лишь существенно трансформировал роль прокурора при осуществлении уголовного и гражданского судопроизводства.

К содержательным новеллам принятого закона относилось прежде всего то, что прокурорский надзор был распространен на органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность. По сравнению с советским периодом, на значительно высокий уровень были подняты вопросы материального и социального обеспечения прокурорских работников.

Как уже указывалось выше, в основу реформирования прокуратуры были положены концептуальные идеи усиления правозащитной функции прокуратуры. В связи с этим в Законе о прокуратуре РФ (в редакции 1995 г.) было закреплено самостоятельное направление прокурорского надзора, направленного на обеспечение законности в сфере прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, с учетом мнения ряда авторов, прокурорский надзор российского государства, на наш взгляд, прошел следующие этапы:

Однако определение места прокуратуры в системе государственных органов на этом не завершилось. Редакция наименования главы 7 была проведена в соответствии с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации», вступившим в силу со дня его официального опубликования 6 февраля 2014 г.2, в результате чего глава 7 получила название «Судебная власть и прокуратура».

Тем самым Конституция РФ обособляет органы прокуратуры в общей системе государственных органов и одновременно обозначает некоторые ориентиры для определения их функциональных задач, что отражается в совместном участии Президента России и Совета Федерации (путем проведения консультаций) в процедуре назначения и освобождения от должности Генерального прокурора России, его заместителей, прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации; закреплении за Генеральным прокурором полномочия по инициированию лишения парламентского иммунитета парламентария (часть 2 статьи 98).

Между тем такая новелла в конституционализации прокурорского надзора в конечном счете устраняет проблему отождествления судебной власти и прокуратуры, поскольку в ряде случаев аргумент о нахождении норм о прокуратуре в главе, посвященной судебной власти, рассматривался в качестве основания для отнесения прокуратуры именно к ней, что было крайне спорно, так как прокуратура не судебный орган и деятельность по отправлению правосудия не осуществляет.

В заключение параграфа, раскрывающего основные исторические этапы становления Российской прокуратуры следует отметить, что Указом Президента РФ от 29 декабря 1995 г. № 1329 установлен День работника прокуратуры Российской Федерации, который отмечается 12 января. Тем самым подчеркивается огромный исторический путь прокуратуры, получивший свое начало с административно-правовой реформы Петра I, и ее вклад в дело укрепления законности и правопорядка в России.