Методологические основы управления таможенными органами

Таможенная система во всех ее проявлениях: институт, организация (таможенный орган, структурное подразделение таможенного органа), технология деятельности таможенного органа, таможенные услуги, таможенный персонал – все и всегда это объект управления. Поэтому прежде чем начать изучение вопросов управления таможенными органами, необходимо сначала усвоить, что такое таможенная система и почему ею нужно управлять.

Существуют различные трактовки термина «таможенная система». В одних случаях он употребляется для обозначения деятельности по упорядочению всех элементов таможенной организации во времени и пространстве. Такое истолкование близко к понятию «организовывать». Во многих других случаях таможенная система рассматривается как объект, обладающий упорядоченной внутренней структурой. В ней сочетаются многообразные связи (физические, технологические, экономические, правовые) и человеческие отношения.

Не менее важен взгляд на таможенную систему как на группу людей, деятельность которых сознательно координируется для достижения общей цели21 или целей. Таможенная система как объект управления представляет собой целостный комплекс взаимосвязанных элементов и особое единство с внешним окружением (рис. 1.1). Для нее характерна структурируемость и целенаправленность функционирования и развития.

Для того чтобы таможенная система могла добиться своих целей, ее функции и задачи должны быть скоординированы посредством вертикального разделения труда. Поэтому существенным направлением деятельности для таможенных органов является управление. Оно представляет собой неотъемлемую часть любой деятельности таможенных органов, которая в той или иной степени нуждается в координации. Исторически сложилось так, что управленческая наука базировалась на использовании концепций и методов, разработанных для других дисциплин.

Более того, в процессе развития происходило как бы взаимное дополнение, взаимообогащение концепций и методов различных дисциплин. Поэтому естественным и закономерным является заимствование некоторых принципиальных положений других дисциплин в методологические основы современного менеджмента. С другой стороны, теория и практика менеджмента в результате развития выработала и свою собственную систему взглядов на принципы построения, формы и способы научного познания.

Главный методологический принцип исследования и подготовки управленческого решения в таможенных органах России (как и в любой организации) следующий: таможенную систему необходимо рассматривать как целое, как систему, существующую в среде и взаимодействующую с другими системами (рис. 1.2). Лишь при таких условиях могут быть выявлены причины проблем, возникающих у организации, источники и направления их развития. Только на этой основе могут быть определены цели, способы и требуемые ресурсы для всестороннего решения проблемы. При этом весь процесс принятия решения должен быть систематизирован и технологичен.

Возможность реализации такого принципа в полной мере зависит от выбираемого методологического подхода к исследованию или созданию организации. Выбор методологии инвариантен и носит ситуационный характер. Методологические подходы к решению проблем управления. К настоящему времени известен достаточно широкий спектр подходов, которые внесли существенный вклад в развитие теории и практики управления. Таможенный менеджмент в полной объеме опирается на принятую методологию, вариативно используя ее в зависимости от особенностей таможенной системы и характера решаемых проблем.

Можно сказать, что зарождение и развитие управленческой мысли может быть описано как взаимопереплетение трех философий: классической философии (школы научного и административного управления), философии человеческих отношений (школа человеческих отношений и науки о поведении) и естественнонаучной философии (математическая школа). В то или иное время преобладало определенное мировоззрение. Эволюция управленческой мысли доказала, что все они взаимосвязаны и необходимы.

Наиболее часто в управлении применяются общие и локальные методы. Общие – направлены на решение главным образом задач перспективного, стратегического развития таможенной службы, а локальные используются преимущественно в системах текущего оперативного управления. В зависимости от форм воздействия в таможенной системе применяются методы прямого и косвенного воздействия. Методы прямого воздействия опираются на волю и авторитет государства. К ним относятся организационно-распорядительные и правовые методы. К методам косвенного воздействия относятся социально-психологические, экономические и экономико-математические методы. Правовые методы представляют собой совокупность юридических средств и способов воздействия на элементы социально-экономической системы и отношения между ними в процессе управления.

Правовые нормы устанавливают место всех таможенных органов в таможенной системе и методы руководства ими, определяют характер и содержание отношений, в которые они вступают с другими организациями. В процессе таможенной деятельности возникают разнообразные правоотношения. Таможенные правоотношения – это регулируемые нормами таможенного законодательства общественные отношения, возникающие в процессе или по поводу перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации. Выделяются две группы таможенных правоотношений – первичные и вторичные. Первичные непосредственно связаны с перемещением товаров транспортных средств через таможенную границу.

Вторичные таможенные правоотношения производны от первичных и соотносятся с фактором перемещения предметов таможенного регулирования через таможенную границу опосредованно, т.е. отношения по уплате таможенных платежей, по которым предоставлена отсрочка или рассрочка; отношения по переоформлению товаров, хранящихся на таможенных складах, в связи с ликвидацией склада и др. Деятельность управленческого аппарата таможенных органов регламентируется правовыми актами трудового, гражданского и некоторых других законодательств.

Анализ показывает, что в процессе реализации в таможенных органах таких функций управления, как организация и регулирование, с помощью организационно-распорядительных (административных) методов формируются организационные отношения, которые включают такие аспекты деятельности сотрудников и коллективов, как долг, полномочия, ответственность, дисциплинарные требования и др.

Особенности организационно-распорядительных методов в таможенных органах, как военизированных и правоохранительных, состоят в том, что они выражают прямое директивное воздействие на систему в целом или на ее элементы в отдельности; дают возможность руководителю таможенного органа принимать однозначное решение; основаны на обязательности нормативных и директивных документов. В таможенных органах применяются три группы организационно-распорядительных методов: организационные, распорядительные и дисциплинарные. Ведущее место отводится методам организационного воздействия. Они представляют собой долговременное закрепление организационных связей в системе, служащее основой ее управления, и включают регламентирование, нормирование и инструктирование.

Регламентирование представляет собой жесткий тип организационного воздействия. Оно устанавливает в таможенных органах основу организации системы и процессов, протекающих в них, и заключается в разработке и введении в действие организационных положений, к которым относятся: положения общеорганизационного характера, устанавливающие организационную обособленность и порядок функционирования таможенной системы в целом; положения, определяющие и устанавливающие внутренний порядок работы, организационный статус различных подразделений, их задачи, функции, полномочия; типовые структуры подразделений; должностное регламентирование, осуществляемое штатными расписаниями и должностными инструкциями.

Несмотря на очевидную значимость этого метода, ряд руководителей таможенных органов его недооценивают, требования руководств и коллегии ФТС по этим вопросам зачастую выполняются не полностью. Нормирование – это менее жесткий тип организационного воздействия и заключается в установлении норм и нормативов, которые служат ориентировкой в деятельности, устанавливают ее границы по верхним и нижним пределам. В практике управления таможенными органами используются некоторые нормы времени, нормативы соотносительности и др.

Инструктирование всегда имеет форму методической и информационной помощи, направленной на успешное выполнение работы. Второй группой организационно-распорядительных методов управления являются методы распорядительного воздействия. Это методы текущей организационной работы, базирующиеся на организации, сформированной путем организационного воздействия. В основе методов распорядительного воздействия в таможенной системе лежат полномочия и обязанности. В их состав входят: решения коллегии ФТС России, приказы, указания, распоряжения и резолюции.

Распорядительное воздействие по форме может быть устным или документально оформленным. Приказы в таможенной системе издают только линейные руководители, распоряжения – их заместители и руководители функциональных служб в пределах предоставленных прав и компетенций. В ФТС России правом подписи приказов пользуются и заместители руководителя в пределах полномочий, предоставленных им руководителем ФТС России. Третьей группой организационнораспорядительных методов управления являются методы дисциплинарного воздействия.

Суть этих методов в таможенных органах состоит в установлении ответственности. Предназначены они для поддержания стабильности организационных связей в системе управления посредством дисциплинарных требований и ответственности. Выделяют личную, коллективную, материальную, моральную и служебную ответственность.
Все три указанные группы организационнораспорядительных методов используются в таможенной системе как раздельно, так и совместно, дополняя друг друга.

Социальнопсихологические методы управления занимают важное место среди методов управления в таможенной системе, поэтому существует тесная зависимость между социальными характеристиками коллектива, экономическими и организационными показателями его деятельности. Так, эффективность служебной деятельности таможенных органов в значительной мере зависит, например, от текучести кадров, которая часто вызывается социальными и психологическими условиями труда в таможне, а также от таких факторов, как дисциплинированность, добросовестность, психологический климат в коллективе и др.

Социальнопсихологические методы управления представляют собой конкретные способы и приемы воздействия на процесс формирования и развития коллектива, на социальные процессы, проистекающие внутри его. Целью социальнопсихологических методов является обеспечение растущих социальных потребностей сотрудников, их всестороннего гармонического развития и повышение на этой основе служебной активности личности и эффективной деятельности коллективов. Эти методы управления основаны на использовании социального механизма, действующего в коллективе, в состав которого входят неформальные группы, роль и статус личности, система взаимоотношений в коллективе, социальные потребности и другие социальные аспекты.

К экономическим методам относятся централизованный плановый и методы экономического стимулирования, а к экономико-математическим – неформализованные, слабоформализованные и формализованные методы. Таким образом, совершенствование методологии использования в управлении таможенными органами методов управлении представляет собой органическую и значительную часть всей проблемы повышения эффективности системы управления таможенной деятельностью.