Директивы Европейского Союза

Второй главной формой правотворчества институтов ЕС выступает директива (англ., франц. directive). Согласно ст. 288 ДФЕС: “Директива имеет обязательную силу для каждого государства-члена, кому она адресована, в отношении результата, которого требуется достичь, но оставляет в компетенции национальных инстанций выбор формы и способов достижения”.

Хотя ст. 288 ДФЕС допускает издание директив в отношении отдельных государств- членов, на практике подавляющее большинство директив принимаются как обязательные для всех государств.

Главный специфический признак директивы, отличающий ее от регламента, состоит в том, что директива не предназначена для прямого применения. Директива адресуется государствам-членам, которые обязаны привести свое национальное право в соответствие с ее нормами. В связи с этим в заключительные положения директив традиционно включается специальная статья со следующей формулировкой: “настоящая директива адресована государствам-членам”, или в переводе с французского: “адресатами настоящей директивы являются государства-члены”.

Каким образом государства должны приводить свое национальное право в соответствие с директивой Союза?

В зависимости от формы правления и государственного устройства страны это может потребовать усилий со стороны органов разных ветвей и уровней власти: общегосударственного парламента, правительства, министерств и ведомств, органов субъектов федерации, регионов, а иногда и местного самоуправления. При этом согласно требованиям, закрепляемым в самих директивах, все правовые акты, принятые в целях трансформации конкретной директивы, должны содержать ссылку па нее, т.е. указывать, например, что такой-то закон принят в соответствии с директивой Европейского парламента и Совета ЕС от такого-то числа, с таким-то названием и официальным номером.

Тексты национальных актов, принятых на основании директивы, государства-члены обязаны направлять Европейской комиссии как институту ЕС, осуществляющему надзор за соблюдением права ЕС. С этой целью в заключительные положения директив, как правило, включается следующее предписание: “Государства-члены направляют Комиссии тексты основных положений внутреннего права, которые они принимают в сфере, регулируемой настоящей директивой”.

Очевидно, что время, в течение которого национальное право приводится в соответствие с директивой, не должно быть бесконечным. С этой целью в принимаемых директивах всегда указывается срок трансформации – период времени, до истечения которого государства-члены обязаны привести свое право в соответствие с директивой.

Этот срок закрепляется указанием на календарную дату и может составлять, в зависимости от предмета директивы, от нескольких месяцев до нескольких лет. Приведем в качестве примера Директиву 2008/48/ЕС “О договорах потребительского кредита”, принятую Европейским парламентом и Советом ЕС 23 апреля 2008 г.

Если какое-либо государство независимо от причины не приведет свое законодательство в соответствие с директивой в течение установленного срока, то подобное бездействие приравнивается к нарушению обязанностей, вытекающих из учредительных документов, т.е. признается правонарушением с точки зрения права ЕС. За это правонарушение любое государство может быть привлечено к ответственности Комиссией перед Судом ЕС, включая наложение на него штрафных санкций, выплачиваемых в бюджет ЕС.

В своей судебной практике Суд ЕС признал, что при определенных обстоятельствах директива может обладать прямым действием.

Такое расширительное толкование было связано с потребностями повседневной жизни, а именно с тем, что государства-члены не всегда точно и в срок трансформируют положения директив. Представим себе ситуацию, что государство-член А привело свое законодательство в соответствие с конкретной директивой, а государство-член Б – нет или сделало это не полностью. В таком случае граждане первого государства приобретают дополнительные права и свободы, а граждане второго данных прав лишаются, по крайней мере на время (ибо в их государстве положения директивы не были включены в национальное законодательство).

Разумеется, против второго государства Европейская комиссия начнет расследование, результатом которого может стать наложение Судом ЕС на государство-нарушителя штрафных санкций в бюджет ЕС. Но до того как данное государство исполнит свою обязанность по трансформации директивы, его граждане будут ограничены в своих правах по сравнению с гражданами других государств-членов, которые трансформировали директиву в установленный срок.

Описанная ситуация несовместима с принципом равенства, который является одной из базовых ценностей ЕС. Поэтому Суд ЕС, столкнувшись на практике с подобными случаями, постановил, что директива должна стать источником прямого действия: “Было бы несовместимым с обязательной силой, которую придает директиве ст. 189 [ныне ст. 288 ДФЕС], исключать, в принципе, возможность заинтересованных лиц основывать свои требования на установленных в ней обязанностях”.

В то же время прямое действие директив, в отличие от регламентов, не является безоговорочным.

Отсюда следует, что непосредственно действовать и применяться в судах могут исключительно те нормы директивы, из которых вытекают права частных лиц в отношении государств-членов. Таким образом, директива способна применяться напрямую лишь в правоотношениях вертикального характера “индивид – публичная власть”, причем физическое или юридическое лицо всегда выступает управомоченной стороной. В горизонтальных правоотношениях, связывающих граждан и юридических лиц друг с другом, директива прямого действия не приобретает.

Следует отметить, что понятие “государство” и производные от него выражения в судебной практике Суда ЕС истолкованы очень широко. Под это понятие подпадают не только его органы и должностные лица государств-членов, но также любые носители публичной власти на их территории (включая муниципалитеты и другие юридические лица публичного права) и находящиеся в государственной (муниципальной) собственности предприятия и учреждения.

Тем не менее даже такая широкая интерпретация понятия “государство” не вполне отвечает целям директив и принципам права ЕС. Например, если ущемляются трудовые права гражданина, работающего на государственном предприятии, то он может отстаивать эти права, опираясь непосредственно на директивы ЕС в области трудового права. Если тот же гражданин работает на частном предприятии, то он подобной возможности лишается.

В данном примере также имеет место нарушение принципа равенства, только в другом контексте. По этой причине судебная практика Суда ЕС подверглась критике со стороны многих правоведов, призвавших Суд ЕС признать, что директива может обладать и горизонтальным прямым действием.

Для исправления ситуации Суд ЕС, однако, избрал другой путь. Он постановил, что физическое или юридическое лицо, которому причинен ущерб по причине нарушения государством- членом норм объективного права Союза (в том числе неисполнением директивы), приобретает право требовать от этого государства компенсации понесенного ущерба.

В указанном примере первый гражданин может обращаться в суд с иском к ответчику – государственному предприятию непосредственно на основании директивы. Что касается работника частного предприятия, то он не может в судебном порядке преследовать работодателя (ибо директива не имеет “горизонтального” прямого действия), но получает право обращаться в национальный суд с иском к соответствующему государству с целью возместить понесенный ущерб.

Итак, директивы как основы законодательства ЕС являются источником юридических норм, которые подлежат трансформации (включению) в правовые акты государств-членов, но при определенных условиях могут действовать и непосредственно. Нормы директивы, способные иметь прямое действие, также могут служить правовым основанием для требований к государству о возмещении вреда, понесенного в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением государством своих обязанностей из директивы.