Решение наиболее значимых проблем

Наименование Закона

Министерский законопроект был передан в профильный Комитет Совета Федерации под названием «О специальном образовании».

Это название, во-первых, не вполне соответствовало терминологии базового Закона, п. 4 ст. 12 которого говорит о специальных (коррекционных) образовательных учреждениях, но не о специальном образовании как таковом; во-вторых, значительно ограничивало область регулируемых отношений, поскольку оставался открытым вопрос: можно ли считать специальным образование, получаемое лицами с ограниченными возможностями здоровья в образовательных учреждениях общего назначения?

Около 90% норм, регулирующих вопросы профессионального образования лиц с ограниченными возможностями здоровья, появились в тексте законопроекта в результате его доработки рабочей группой Совета Федерации.

Новое наименование Закона – «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)» более соответствовало терминологии базового Закона, расширяло предмет регулирования и окончательно переводило проблему из плоскости обеспечения деятельности учреждений в плоскость защиты прав человека, т.е. на законодательный уровень.

Оставшееся понятие «специальное образование», будучи более узким по объему, указывало на один из краеугольных камней концепции законопроекта, именно на необходимость создания специальных образовательных условий для лица с ограниченными возможностями здоровья, получающего образование.

Степень и пути интеграции

Достоинством отечественной модели было достаточно высокое качество образования при относительной экономичности (если иметь в виду цену собственно образования одного ребенка без учета затрат на его содержание в специальном интернате). Недостатком – чрезмерная закрытость, приводившая к низкой интегрированности детей в общество и к значительным проблемам социальной адаптации выпускников.

Напротив, обучение большинства лиц с ограниченными возможностями здоровья в образовательных учреждениях общего назначения, на что ориентирована американо-скандинавская модель, требует гораздо более высоких удельных затрат (без учета затрат на содержание в интернате) в отношении, по крайней мере, лиц с нарушениями зрения и слуха в большинстве случае не обеспечивает высокого качества обучения, однако впоследствии облегчает этим лицам интеграцию в общество.

В постсоветских условиях разработчики законопроекта испытывали сильное давление в направлении переделки отечественного специального образования по образу и подобию «западной» модели, точнее, не всегда квалифицированных, но зато радикальных представлений о ней.

Факторами ломки данной системы могли стать, с одной стороны, формируемое средствами массовой информации «общественное мнение», а с другой – некоторые международные документы, подписанные РФ.

Так, «Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов» непосредственно ориентируют присоединившиеся государства на организацию главным образом интегрированного обучения детей, взрослых и молодежи, являющихся инвалидами.

Осознавая, что, с одной стороны, попытка «революционной перестройки» отечественной системы специального образования по образцу «западной» модели привела бы лишь к обвальному увеличению цены и ухудшению качества образования, а с другой – сохранение в неизменном виде отечественной модели породило бы для выпускников специальных образовательных учреждений нарастающие трудности интеграции в резко изменившийся социум, разработчики Закона избрали третий путь – путь «конвергенции»:

концепция законопроекта сохраняла действующую систему, но при этом открывала дорогу интегрированному обучению и обучению лиц с ограниченными возможностями здоровья в образовательных учреждениях общего назначения.

Важно отметить, что по смыслу министерского законопроекта, учреждением интегрированного обучения признавалось любое образовательное учреждение, где один или несколько обучающихся с ограниченными возможностями здоровья получают образование под руководством педагога, владеющего специальными дидактическими методами и средствами.

Парламентский проект добавил к этому специально организованную среду жизнедеятельности, медицинские, социальные и иные услуги, без которых невозможно (либо затруднено) освоение образовательных программ лицами с ограниченными возможностями здоровья.

Поэтому в парламентском проекте потребовалось ввести определение учреждения интегрированного обучения, отсутствовавшее в министерском проекте.

Такое учреждение не просто обеспечивает совместное обучение лиц с физическим и (или) психическими недостатками и лиц, таких недостатков не имеющих, как предполагалось министерским проектом, но обладает признаками специального образовательного учреждения, т.к. создает для лиц с ограниченными возможностями здоровья специальные образовательные условия.

Поскольку специальные (коррекционные) образовательные учреждения включены в общую типологию образовательных учреждений, которую содержит базовый Закон, заслуживает серьезного внимания вопрос о том, чтобы включить в ту же типологию учреждения интегрированного обучения.

В этом случае учреждение, имеющее в своем составе специальное образовательное подразделение (определение последнего также было введено в ст. 1 парламентского законопроекта), должно рассматриваться в качестве одного из видов этого нового типа образовательных учреждений.

Проблема финансирования

При общем убеждении, что финансирование образования лиц с ограниченными возможностями здоровья должно быть значительно увеличено и не может осуществляться исключительно за счет региональных и местных бюджетов, различия министерского и парламентского законопроектов касались трех главных позиций.

Во-первых, одним из ключевых концептуальных положений парламентского проекта стало введение для лиц с ограниченными возможностями здоровья государственных именных образовательных обязательств (ГИОО) – именных документов, устанавливающих обязанность РФ или ее субъекта финансировать по специальным нормативам образование таких лиц.

С помощью системы ГИОО предполагалось решить задачи, по крайней мере, двоякого рода: с одной стороны, обеспечить более высокий уровень и надежность финансирования специального образования; с другой – академическую мобильность (дать возможность лицам с ограниченными возможностями здоровья или их родителям (лицам, их заменяющим) в известной мере выбирать образовательное учреждение, в т.ч. за пределами муниципального образования или субъекта РФ, в котором данное лицо проживает).

При подготовке второй парламентской версии Закона концепция ГИОО была заменена концепцией специальных нормативов по причинам не юридического, но политического характера: часть депутатов думского Комитета по образованию и науке выступила против данной концепции, отождествив ГИОО с ваучером.

Во-вторых, правительственный проект предусматривал софинансирование образования всех лиц с ограниченными возможностями здоровья из местных, региональных и федерального бюджетов, причем два последних должны были поровну нести расходы на создание специальных образовательных условий.

В парламентском же проекте финансирование образования таких лиц предполагалось уже не из трех бюджетов, но из двух: из бюджета учредителя по общим нормативам и из регионального либо федерального бюджета в отношении конкретных категорий обучающихся.

Например, финансирование специального образования лиц незрячих и слабовидящих, глухих и слабослышащих в размере ГИОО четко возлагалось на федеральный бюджет. Тем самым финансовая схема становилась более простой и надежной.

В-третьих, министерский проект по сути оставлял без ответа вопрос о возможности государственного финансирования обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья в негосударственных образовательных учреждениях, лишь в общей форме декларируя «бесплатность обучения независимо от его формы в пределах государственных (в том числе специальных) образовательных стандартов» (пп. 2 п.1. ст.7).

Прописывая этот текст, рабочая группа Совета Федерации исходила из того, что гарантии права на образование для таких лиц должны быть выше, чем для лиц, не имеющих ограничений.

Однако в процессе подготовки второй версии Закона было принято решение распространить на область специального образования нормы финансирования, установленные базовым Законом, т.е. предоставить право на государственное финансирование негосударственным учреждениям, реализующим общеобразовательные, но не профессиональные образовательные программы (ст. 29).

Несмотря на то, что в процессе многочисленных переработок и согласований часть важных социальных норм, призванных обеспечить право на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья, была утрачена, принятие данного Закона, безусловно, помогло бы обеспечить такое право, а в перспективе увеличить индекс развития человеческого потенциала страны.

К сожалению, в эволюции отношения общества и государства к лицам с отклонениями в нашей стране по прежнему заметно значительное отставание от стран Западной Европы, США, ряда стран Азии, В настоящее время можно условно определить место России на данной эволюционной стадии как 4-5. Это связано с тем, что становление и оформление национальной системы помощи детям с нарушениями в развитии довольно часто прерывалось…

Приоритет интересов общества над интересами личности, многие десятилетия существовавший в России, фактически узаконивал социальную «малоценность», второсортность лиц с ограниченными возможностями.

Именно поэтому долгое время в России и существует ограничительно-покровительственная (патерналистская) позиция общества и государства по отношению к данной категории населения.

Проблемы детей с ограниченными возможностями и их семей длительное время замалчивались и сводились, в основном, к ним самим, то есть к их неумению адаптироваться к условиям жизни в обществе, невозможности устанавливать продуктивные межличностные отношения.

Ребенок с отклонениями в развитии, и его родители сталкивались [и до сих пор сталкиваются] с патерналистской позицией общества сразу же при включении в сферу образования, где реально и сегодня существуют преимущественно закрытые, образовательные учреждения интернатного типа.

Характер образования, не способствующий достижению высокого уровня социальной интеграции и адаптации, ограниченные возможности приобретения социально престижных и конкурентноспособных на рынке труда профессий, получения высокого уровня профессиональной квалификации, слабая правовая защищенность, «приучение» к низкому качеству жизни (мизерность пенсий и невозможность получения высокооплачиваемой работы) – все это обусловливает воспроизведение лицами с отклонениями в развитии «культуры бедности», к устойчивости моделей маргинализации.

Это приводит к вынужденному сужению круга потенций продуктивного участия в социокультурной повседневной реальности: в выборе, принятии и реализации доступных социальных ролей, выполнении социальных функций, получении разнообразной информации.

Патерналистские традиции нарушают нормальные взаимоотношения человека с его ближайшим окружением, снижают уровень социокультурной активности индивида, формируют иждивенческие установки у нетипичных людей, что часто усиливает степень их маргинализации.

За рубежом уже к середине ХХ в. среди представителей прогрессивных слоев общества сформировался взгляд, в соответствии с которым максимально приблизиться к социальным нормам, «войти» в общество лица нарушениями в развитии смогут в том случае, если для них будут созданы благоприятные социокультурные условия.

Впервые о необходимости включения детей с отклонениями в развитии в сообщество обычных детей (в рамки традиционного процесса образования) в западных, скандинавских странах (например, в Германии, Дании) заговорили тридцатые годы ХХ в.

Однако тогда широкой социальной поддержки данные идеи не нашли. Лишь в 1950 г. Экономический и Социальный Совет ООН (ЭКОСОС) принимает резолюцию «Социальная реадаптация физически дефективных», где впервые актуализируется проблема защиты прав инвалидов.

В скандинавских странах серьезность рассмотрения вопроса о праве лиц с ограниченными возможностями на достойную жизнь в рамках общества, на равные возможности, в том числе и в получении общего образования, подтверждает принятие в 1960 г.

Данные нормативно-правовые документы были направлены на упразднение существовавшего на протяжении многих веков социального неравенства.

Общество перестает требовать от каждого человека соответствия определенным социальным стандартам и признает право каждого на индивидуальность, на свой жизненный путь, свой жизненный сценарий.

Декларируется, что мировое сообщество достигнет максимального уровня своего развития только в случае равноправного взаимодействия различных этносов, культур, микросоциумов.

Происходит формирование у населения идеологии и практики жизнесохранительного, здоровьесберегающего поведения, повышение ценности здоровой и продолжительной жизни на шкале государственных и индивидуальных аксиологических рядов.